Decreti ministeriali, cosa sono e come funzionano

Molto spesso nell'illustrare i provvedimenti del Governo e del ministro delle Politiche Agricole AgroNotizie spiega il contenuto dei decreti ministeriali. Regolamenti particolari riferiti a norme di legge, criteri di ripartizione di risorse economiche tra regioni previsti solo sommariamente da leggi e regolamenti Ue, norme di indirizzo per la redazione di bandi pubblici, recepimento nell'ordinamento nazionale di norme Ue aventi valore di legge (i regolamenti Ue) e infine nomine: tutte queste vaste categorie di argomenti possono essere, di volta in volta, il contenuto dei decreti ministeriali.

Quelli che interessano in genere il lettore di AgroNotizie sono predisposti ed emanati dal ministro delle Politiche Agricole, ma non mancano casi di decreti emanati da più ministri contemporaneamente - detti decreti interministeriali - come nel caso del provvedimento da 300 milioni di euro per indennizzare gli agricoltori e ricostruire il territorio della Puglia colpito dalla Xylella fastidiosa.

Appartengono a questa stessa categoria i Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri (Dpcm), emanati per lo stato di emergenza determinatosi per la pandemia da covid-19 e che contenevano anche norme di disciplina per il mondo agricolo. Il Dpcm è in pratica un decreto ministeriale, con l'unica significativa variante dell'essere emesso dal primo ministro, che è colui il quale coordina il lavoro del Governo e che quindi può entrare in materie diverse, sentiti i ministri interessati.

I decreti ministeriali si definiscono come atti amministrativi emessi da un ministro nell'esercizio delle sue funzioni. La definizione di "atto amministrativo" significa che il decreto ministeriale non è una "legge", ma dispone regole più precise rispetto a quelle più generali contenute nelle leggi approvate dal Parlamento.

Negli articoli di legge spesso è contenuta una norma di rinvio: per esempio, la legge stabilisce che per i prodotti a chilometro zero e da filiera corta va creato un logo nazionale, ma l'elaborazione di tale logo e la disciplina per rendere queste categorie di prodotti tracciabili è rinviata dalla legge ad un decreto del ministro delle Politiche Agricole. Per questo motivo si parla di decreti ministeriali come "fonte secondaria" di diritto rispetto alle leggi.

In questo specifico caso sono contenute in contemporanea due diverse vesti del decreto ministeriale, eccole:

• l'emanazione del regolamento, che pure è strettamente legata alla legge, crea nuovi elementi di diritto ed è quindi fonte secondaria rispetto alla legge;
• ma al tempo stesso la norma con cui si demanda al ministro la creazione del logo, si traduce in una disposizione particolare che non costituisce nuove norme, pertanto la parte di decreto ministeriale che conterrà il nuovo logo, con le sue caratteristiche tecniche e grafiche, si concretizzerà nella mera esecuzione di una previsione di legge, un mero atto amministrativo di natura non regolamentare.

In pratica il ministro quando emana il decreto è soggetto comunque alle norme di legge in vigore e le norme regolamentari che predispone - e contenute nel decreto ministeriale - non possono eccedere i confini segnati dalla legge.

Nel caso ciò accada, una volta che il decreto ministeriale è entrato in vigore, i soggetti che vedono leso un proprio interesse legittimo possono ricorrere alla giustizia amministrativa per sospendere e addirittura annullare l'atto del ministro. Il confine da non superare è molto labile: è opinione diffusa tra i giuristi che i decreti ministeriali, specie quelli che contribuiscono alla formazione dei regolamenti, siano una fonte normativa autonoma, attraverso la quale si esplica un potere discrezionale del Governo. Anche se questo potere, come si vedrà, è temperato dal dovuto passaggio del decreto ministeriale nella Conferenza Stato Regioni.

Di norma, il ministro, una volta predisposto il decreto ministeriale, lo trasmette alla Presidenza del Consiglio per la presa d'atto, e al Consiglio di Stato ed alla Corte dei Conti per poter essere poi pubblicato in Gazzetta Ufficiale. Ma il caso specifico dell'agricoltura, che è materia di larga competenza regionale, implica un passaggio in più prima dell'invio alla Corte dei Conti e prima della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, ovvero la discussione e l'accoglimento del provvedimento in Conferenza Stato Regioni.

Per snellire il procedimento, dato che in Conferenza Stato Regioni siedono di norma i presidenti delle regioni e delle province autonome, il momento di contrattazione politica tra Stato e regioni avviene in Commissione Politiche Agricole, un organismo di fatto composto dagli assessori regionali, uno dei quali è il coordinatore delle Commissione, che intavola con il ministro o i suoi delegati una trattativa vera e propria su quanto il ministro deve inserire nel decreto ministeriale.

Quando si è raggiunto un accordo di massima o anche in mancanza di esso, come si vedrà, il provvedimento è portato dal ministro per gli Affari Regionali all'attenzione della Conferenza Stato Regioni, che a seconda dell'importanza del provvedimento può esprimere: 

• Parere obbligatorio: per lo più è richiesto sui disegni di legge e di altra produzione legislativa, in alcuni casi può esprimersi anche su alcuni decreti ministeriali, se previsto dalla legge. In questo caso il decreto ministeriale non va incontro ad una contrattazione, e può essere emanato anche con un parere non favorevole. È però un obbligo che il parere sia stato espresso.
• L'intesa: quando il decreto ministeriale - come previsto dalla legge - consiste nella determinazione concordata, all'unanimità, dei contenuti dei provvedimenti. In questo caso rientrano i riparti dei fondi strutturali per l'agricoltura e i provvedimenti delle politiche agricole nazionali che prevedono una divisione di fondi tra regioni (esempio, la Ocm Vino).

Una volta sancita l'intesa o reso il parere, il ministro firma il decreto e lo invia alla Corte dei Conti per ottenere la bollinatura: ovvero la Corte deve appurare che il provvedimento non ecceda, di norma, la spesa programmata per quel capitolo dal Governo. Successivamente il decreto ministeriale è pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.

In alcuni casi il decreto ministeriale arriva in Conferenza Stato Regioni dopo che è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale.
È il caso della presa d'atto della Conferenza di un decreto ministeriale già esistente. Di norma avviene quando il ministro provvede al recepimento dei regolamenti Ue, che sono a tutti gli effetti pari grado con le leggi dello Stato. In questo caso il compito del decreto ministeriale è meramente formale: inserire obbligatoriamente nell'ordinamento giuridico nazionale una norma Ue.

Vi è un altro caso in cui i decreti ministeriali possono essere oggetto di un altro strumento della Conferenza Stato Regioni che è l'accordo, questo rappresenta lo strumento con il quale Governo, regioni e province autonome coordinano l'esercizio delle rispettive competenze e lo svolgimento di attività di interesse comune in attuazione del principio di leale collaborazione; anche in questo caso è prevista l'unanimità. Anche in questo caso il decreto ministeriale esiste già ed è vigente, ma possono esserci casi particolari per cui le regioni trovano l'accordo con il Governo per come applicarlo nei propri territori, mediante leggi o regolamenti regionali.