Pac: alcune conferme ed importanti novità

Per l'entrata in vigore della nuova Pac occorrerà attendere fino al 2023: così ha deciso l'Unione europea che ha rinviato di due anni l'avvio del nuovo regime della Politica agricola comune. Il Regolamento 2020/2220 del 23 dicembre scorso ha definito cosa accadrà nel biennio 2021-2022, delineando i metodi da adottare in questo periodo di transizione in cui le vecchie norme dovranno essere adattate alle nuove esigenze ed ai nuovi obiettivi previsti dall'Europa.
 
Per analizzare in dettaglio i contenuti della disciplina comunitaria e cercare di fare chiarezza sulle regole che si applicheranno nei prossimi due anni, Consulenza agricola ha organizzato il webinar "La Pac 2021-2022 dopo l'approvazione del regolamento transitorio", che ha visto la partecipazione, come relatore, di uno dei massimi esperti in materia, Angelo Frascarelli, docente di Economia e politica agraria all'Università di Perugia e direttore del Centro per lo sviluppo agricolo e rurale.

Fornendo una fotografia a 360 gradi dell'azione comunitaria, l'accademico ha avviato la sua prolusione partendo dagli aspetti economici e ricordando che il percorso del Quadro finanziario pluriennale 2021-2027 (Qfp) è iniziato il 2 maggio 2018 con la presentazione della proposta ed ha poi registrato uno stop di quasi un anno e mezzo legato allo svolgimento delle elezioni europee ed alla conclusione della Brexit.

Tra il 17 ed il 21 luglio 2020, in seno al Consiglio europeo si è raggiunto un accordo su Qfp e piano Next generation EU; tra settembre e novembre 2020 il Parlamento europeo ha approvato questi provvedimenti e tra il 14 ed il 17 dicembre 2020 si è registrata l'approvazione definitiva da parte del Consiglio dell'Unione europea. Si tratta di due importanti strumenti, uno ordinario e l'altro straordinario, con una dotazione complessiva di 1.824 miliardi di euro. Il primo (Qfp), in vigore dal primo gennaio 2021, rappresenta il bilancio settennale per il finanziamento di tutte le politiche europee, compresa la Pac, e può contare su risorse pari a 1.074 miliardi.

Dal Next generation EU 750 miliardi per uscire dalla crisi

Il Next generation EU, riferito al periodo 2021-2024, è il piano per uscire dalla crisi pandemica e gettare le fondamenta di un'Europa moderna e sostenibile.
Le risorse ammontano a 750 miliardi e sono suddivise in sovvenzioni per 390 miliardi (di cui 82 per l'Italia) e prestiti per 360 miliardi (di cui 127 per l'Italia).

Numerose le misure previste dal Next generation EU, quali i Dispositivi per la ripresa e la resilienza (Rrf) con 672 miliardi (312,5 di sovvenzioni, 360 di prestiti), ReactEU (47.5 miliardi), Orizzonte europa (5), InvestEU (5.6), Sviluppo rurale (7.5 miliardi a prezzi costanti, 8,07 a prezzi correnti) Just transition fund (Jtf) (10), RescEU (1.9). Gli Stati membri sono chiamati a predisporre i loro piani nazionali e a stabilire il programma di riforme e investimenti per gli anni 2021-2023. A tale proposito l'Italia ha messo a punto il Pnrr (Piano nazionale per la ripresa e la resilienza). I piani nazionali saranno approvati dal Consiglio a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione.

I capitoli del bilancio 2021-2027

Il bilancio comunitario 2021-2027 è organizzato in sette sezioni:

• Mercato unico innovazione e agenda digitale: le risorse ammontano a 143,3 miliardi e sono destinate a ricerca e innovazione, trasporti, infrastrutture strategiche e progetti spaziali (7,9% del totale);
• coesione e valori: con una dotazione di 1.099,6 miliardi è un dispositivo per la ripresa e la resilienza, lo sviluppo regionale e la coesione, il completamento dell'Unione economica e monetaria (60,3%);
• risorse naturali e ambiente: 373,8 miliardi dedicati alla Pac, alla pesca e all'azione per il clima e ambiente (20,5%);
• migrazione e gestione delle frontiere: si tratta di una nuova politica, fortemente richiesta dall'Italia e dai paesi del Mediterraneo per il rafforzamento della gestione della migrazione e delle frontiere esterne e conta 22,6 miliardi (1,2%);
• sicurezza e difesa: 13,1 miliardi indirizzati alla sicurezza e alla difesa europea (0,7%);
• vicinato e resto del mondo: 98,4 miliardi destinati a politiche di pre-adesione, strumenti di vicinato, cooperazione allo sviluppo, ecc. (5,4%);
• Pubblica amministrazione europea: 73,1 miliardi per il funzionamento della Ue (4,0%).

Per la nuova Pac 386,7 miliardi di euro a prezzi correnti

Nell'ambito di questo bilancio arrivano notizie tutto sommato positive per la Pac: per quanto riguarda le risorse destinate a questa misura, il Consiglio europeo del 21 luglio 2020 ha previsto un importo complessivo per i sette anni di 386,7 miliardi di euro a prezzi correnti, pari a 343,9 miliardi di euro a prezzi costanti. Il budget è suddiviso in 291 miliardi di euro per il Primo pilastro (pagamenti diretti più misure di mercato) e 95,6 miliardi di euro per il Secondo pilastro (sviluppo rurale), a prezzi correnti.

Lo stanziamento per la Pac 2021-2027 è leggermente superiore rispetto alla programmazione 2014-2020, passando da 375 a 386 miliardi di euro, ma tale valutazione vale solamente a prezzi correnti. A prezzi costanti, ossia considerando l'inflazione, si perdono 38,9 miliardi nei prossimi sette anni (-10,2%); il peso della Pac nel Qfp passa dal 35,3% del periodo 2014-2020 al 31,9% del periodo 2021-2027, con una contrazione del 3,4%. Complessivamente si tratta di un risultato abbastanza soddisfacente in quanto lascia immutato il quadro economico-finanziario su cui possono contare gli agricoltori europei.

Il Green deal europeo e la strategia "A farm to fork"

In tale scenario si inserisce un'importante novità, destinata a cambiare profondamente la vita di tutti i cittadini europei, non solo gli agricoltori, nei prossimi anni. Si tratta del documento su "Green deal e A farm to fork" approvato l'11 dicembre 2019 dalla Commissione europea poco dopo l'insediamento e fortemente voluto dalla presidente Ursula von der Leyen e dal vicepresidente esecutivo Frans Timmermans.

Alla base di questa scelta delle massime autorità Ue il desiderio di rispondere alla crescente coscienza ambientalistica dei cittadini ed alle loro richieste di specifiche iniziative e azioni politiche concrete in materia di cambiamenti climatici. Il 93% degli europei li considera un grave problema ed ha compiuto almeno un'azione contro questa preoccupante minaccia; il 79% ritiene che l'azione contro i cambiamenti climatici creerà innovazione.

I principi fondamentali del "Green deal"

In estrema sintesi, questo programma si propone di raggiungere la neutralità climatica dell'Unione europea entro il 2050; ridurre le emissioni di CO₂ ed eliminare dall'atmosfera quella presente; sviluppare un'economia circolare fondata sull'utilizzo di fonti rinnovabili; ottenere una transizione verde ed equa, che non lasci indietro nessuno.

Quali politiche prevede il Piano europeo per attuare questi principi?

Un ruolo chiave lo giocherà senza dubbio l'energia pulita: la produzione e l'uso di energia rappresentano infatti oltre il 75% delle emissioni di gas a effetto serra della Ue. A questo proposito, sarà necessario puntare ad una maggiore efficienza energetica ed allo sviluppo del settore basato sulle fonti rinnovabili; bisognerà poi ottenere un approvvigionamento energetico dell'Ue a prezzi accessibili, collegare/integrare più efficacemente alla rete le fonti rinnovabili, aumentare l'efficienza energetica e la progettazione ecocompatibile dei prodotti, promuovere le tecnologie innovative e l'infrastruttura energetica moderna. Altrettanto importante sarà poter contare su un'industria sostenibile con la promozione dell'utilizzo di materiali riciclati nell'ottica di un'economia pulita, stimolando lo sviluppo di nuovi mercati per i prodotti circolari e climaticamente neutri.

Un altro principio prevede l'adozione di sistemi di costruzione e ristrutturazione che garantiscano una maggiore sostenibilità ambientale, migliorando le prestazioni energetiche degli edifici la cui progettazione dovrebbe essere conforme ai principi dell'economia circolare. Anche la mobilità, sia pubblica che privata, dovrà essere sostenibile, con la promozione del trasporto delle merci su rotaia o per vie navigabili e l'aumento dell'offerta di carburanti alternativi. Il piano prevede inoltre una maggiore tutela per biodiversità, foreste, oceani, rendendo più verdi le città europee e aumentando la biodiversità negli spazi urbani, migliorando la qualità e la quantità delle foreste europee per raggiungere la neutralità climatica.

Un pilastro fondamentale è rappresentato poi dalla strategia dal produttore al consumatore, che si basa sulla promozione di prodotti alimentari sani, nutrienti e di alta qualità, sulla transizione giusta ed equa per tutti coloro che lavorano nel settore agricolo e marittimo in Europa. Ultimo punto del Green deal, ma non per importanza, è l'eliminazione dell'inquinamento.
In quest'ottica, occorre preservare la biodiversità nei laghi, nei fiumi e nelle zone umide, combattendo l'eccesso di sostanze nutritive che finiscono nei corpi idrici, ridurre l'inquinamento dovuto alle microplastiche e ai prodotti farmaceutici, rivedere gli standard di qualità dell'aria (dopo gli orientamenti dell'Organizzazione mondiale della sanità), diminuire l'inquinamento causato dai grandi impianti industriali, migliorare la prevenzione degli incidenti.

"Dal produttore al consumatore" un'alimentazione sana e sostenibile

Se il Green deal si prefigge di raggiungere l'ambizioso obiettivo della neutralità climatica dell'Unione europea entro il 2050, la strategia "A farm to fork" si focalizza invece sul settore alimentare, promuovendo prodotti sani, nutrienti e di alta qualità, favorendo la transizione giusta ed equa per tutti coloro che lavorano nel settore agricolo e marittimo in Europa, riducendo la dipendenza da prodotti chimici, concimi e antibiotici, sviluppando metodi innovativi nell'agricoltura e nella pesca per proteggere i raccolti da organismi nocivi e malattie. La strategia si propone di favorire sistemi di produzione alimentare più efficienti, rivedere in chiave sostenibile la lavorazione ed il trasporto, ridurre lo stoccaggio e gli imballaggi incentivando l'economia circolare e migliorando l'informazione del consumatore. Si mirerà a stimolare un consumo alimentare sostenibile ed a promuovere alimenti sani a prezzi accessibili per tutti, diminuendo gli sprechi alimentari ed aumentando il supporto degli strumenti digitali e le informazioni su provenienza, valore nutritivo e impronta ambientale degli alimenti.

Le proposte della Commissione per la Pac 2021-2027 prevedono che almeno il 40% del bilancio complessivo della Politica agricola comune contribuisca all'azione per il clima. In sintesi, la strategia prevede entro il 2030 la riduzione del 50% dell'uso di agrofarmaci chimici, la diminuzione del 50% dell'utilizzo dei agrofarmaci più pericolosi, la riduzione almeno del 50% delle perdite di nutrienti e almeno del 20% dell'uso di fertilizzanti; occorrerà inoltre diminuire del 50% le vendite di sostanze antimicrobiche. Sempre entro il 2030 il 25% del totale dei terreni agricoli dovrà essere dedicato all'agricoltura biologica.

Più margine di manovra per gli Stati membri sui titoli all'aiuto 2021-2022

Costituendo il prolungamento della Politica agricola comune 2014-2020, questo regolamento ha iniziato il suo iter il 31 ottobre 2019 con la proposta da parte della Commissione europea ed è poi stato approvato definitivamente e pubblicato il 23 dicembre 2020 (Reg. 2020/2220). Entro il 19 febbraio di quest'anno, dovranno essere effettuate le scelte nazionali.

Per il biennio 2021-2022 rimangono confermati i pagamenti diretti (pagamento di base, pagamento greening, pagamento giovani agricoltori, pagamento accoppiato, pagamento piccoli agricoltori); i titoli all'aiuto sono prorogati, ma viene assegnato maggior margine di manovra agli Stati membri. 
La normativa precedente bloccava la convergenza interna al 2019; il regolamento transitorio concede la possibilità di adeguamento del valore dei titoli con la prosecuzione della convergenza interna, ovvero il mantenimento del meccanismo di convergenza interna per avvicinare gradualmente i titoli storici alla media nazionale di 217,64 euro/ettaro.

Per quanto concerne la riserva nazionale, si potranno presentare domande per le fattispecie già conosciute, ovvero giovane agricoltore, nuovo agricoltore, abbandono di terre, compensazione vantaggi specifici, situazioni di difficoltà, provvedimenti amministrativi e decisioni giudiziarie.

Anche l'Ocm unica è destinata ad essere prorogata per due anni. Per il settore dell'olio di oliva i programmi attualmente in vigore saranno seguiti da nuovi programmi fino al 31 dicembre 2022. Per il comparto ortofrutticolo gli attuali programmi operativi (che non hanno raggiunto la durata di cinque anni) saranno prorogati fino al 31 dicembre 2022; quelli nuovi saranno approvati per la durata massima di tre anni. Per quello apistico i programmi nazionali attualmente in vigore saranno prorogati fino al 31 dicembre 2022. Infine, per il comparto vitivinicolo i regimi di aiuto saranno prolungati fino al 16 ottobre 2023.

Per ciò che riguarda il Programma di sviluppo rurale (Psr), il regolamento garantisce la transizione tra due periodi di programmazione pluriennale.
Gli attuali Psr sono prorogati fino al 31 dicembre 2022 e possono contare quindi su misure vecchie e risorse nuove stanziate nel Qfp 2021 2027.

Risorse aggiuntive per i Psr 2021-2022

Il programma Next generation EU (Ngeu) ha previsto 8,07 miliardi di euro a prezzi correnti per la politica di sviluppo rurale 2021-2022. Tali risorse si aggiungono allo stanziamento ordinario per lo sviluppo rurale e sono finalizzate a misure di sostegno per riparare l'impatto della pandemia di Covid-19 sull'agricoltura e lo sviluppo rurale e preparare la ripresa dell'economia.
La quota destinata all'Italia di tale stanziamento è di 910 milioni di euro, di cui 269 milioni per il 2021 e 641 milioni per il 2022.

Con la pubblicazione del Regolamento 2020/2220, avvenuta il 28 dicembre 2020, la responsabilità passa alle regioni che dovranno aggiornare i loro Psr, includendo interventi coerenti con la strategia programma Next generation EU: perseguimento di obiettivi climatico-ambientali, innovazione e transizione digitale.

Il negoziato sulla Pac 2023-2027

Passando dal Regolamento transitorio alla Pac post 2020, il percorso è iniziato il 2 febbraio 2017 con la consultazione pubblica sul futuro della Politica agricola comune ed è proseguito il 7 luglio 2017 con la conferenza europea su questo tema. Il primo giugno 2018 si sono avute le proposte legislative per la Pac 2021-2027 mentre dal primo all'8 aprile si è svolta la votazione in Comagri (non in plenaria). Il 23 ottobre 2020 la proposta è stata approvata dal Parlamento europeo e a novembre 2020 si è aperta la fase dei triloghi per arrivare a giugno di quest'anno all'approvazione dei regolamenti. Nel 2021 e nel 2022 è prevista l'attuazione nazionale attraverso appositi piani e il primo gennaio 2023 entrerà in vigore la nuova Pac.

Gli obiettivi generali prevedono sfide legate all'economia (agricoltura smart resilient diversified), all'ambiente e al clima, al tessuto socio economico delle zone rurali, mentre gli obiettivi specifici saranno i seguenti: assicurare il giusto reddito agli agricoltori, accrescere la competitività, ribilanciare il peso degli agricoltori nella catena del valore, mitigare il cambiamento climatico e adattarsi a questo fenomeno, gestire le risorse naturali, preservare il paesaggio e la biodiversità.
   

Un Piano strategico nazionale

Per quanto riguarda gli strumenti, saranno confermati quelli previsti nella Pac attuale, ovvero pagamenti diretti, misure di mercato, sviluppo rurale. Saranno coordinati tra di loro e gestiti all'interno di un unico piano strategico (scritto dal governo insieme alle regioni) che vedrà gli Stati membri giocare un ruolo estremamente importante con l'identificazione delle esigenze, l'individuazione di interventi mirati, il progresso verso il raggiungimento degli obiettivi. La Commissione europea introduce un nuovo modello di attuazione che prevede l'elaborazione, da parte di ciascuno Stato membro, di un Piano strategico nazionale che consente di finanziare gli interventi più opportuni alle condizioni specifiche del singolo paese nel rispetto della sussidiarietà ma garantendo un valore aggiunto europeo.

La nuova Pac intende passare da un modello di attuazione basato sulla conformità alle norme ad un modello improntato alla performance.
La proposta della Commissione europea si articola in tre regolamenti (anziché gli attuali quattro): regolamento del piano strategico Pac, regolazione orizzontale, regolamento che modifica l'Ocm.

Novità in arrivo per i pagamenti diretti: nella Pac 2014-2020 si registravano il pagamento di base, il pagamento ecologico (greening), il pagamento ai giovani agricoltori, il pagamento accoppiato, il regime piccoli agricoltori. La Pac 2023-2027 prevede invece il sostegno al reddito di base, il sostegno ridistributivo al reddito, il sostegno ai giovani agricoltori, i regimi per il clima e l'ambiente, il pagamento accoppiato e il regime piccoli agricoltori.

Questa nuova Pac si basa sempre su una logica disaccoppiata e l’obiettivo è mantenere l'ambiente tramite la condizionalità.
Il sostegno di base per la sostenibilità potrà essere erogato secondo tre possibilità: pagamento annuale uniforme, senza titoli (quelli attuali scadranno il 31 dicembre 2022); pagamento annuale uniforme differenziato per territorio, ma uniforme per gli agricoltori dello stesso territorio (i titoli attuali scadranno il 31 dicembre 2022); attribuzione del sostegno sulla base di titoli all'aiuto (quelli attuali saranno ricalcolati nel 2023).

Per quanto riguarda questa terza modalità, si registrano due ipotesi:

• convergenza secondo l'impostazione della Commissione europea: entro il 2026 si avrà una convergenza del valore unitario dei titoli al 75% del valore unitario medio. Per finanziare l'aumento dei titoli di valore basso si prevede un tetto ai titoli, da non confondere con il capping, e una diminuzione del valore unitario dei titoli più elevati;
• convergenza secondo l'intenzione del Parlamento europeo: entro il 2024 si arriverà ad una convergenza del valore unitario dei titoli al 75% del valore unitario medio, mentre entro il 2026, si raggiungerà l'uniformità nel valore dei titoli.

Affitti: cosa cambia con la nuova Pac

Le attuali regole della Pac resteranno in vigore per un altro anno, fino al 31 dicembre 2022. I nuovi titoli saranno ricalcolati per aggiungere il pagamento greening, ma non verranno riassegnati.

Il regime per il clima e l'ambiente

Gli Stati membri devono attivare un sostegno a favore dei regimi volontari per il clima e l'ambiente (regimi ecologici) alle condizioni stabilite e come ulteriormente specificato nei loro piani strategici della Pac.
Il sostegno per i regimi ecologici è concesso come pagamento annuale per ettaro ammissibile sotto forma di: pagamenti aggiuntivi al sostegno di base al reddito o pagamenti totalmente o parzialmente compensativi dei costi supplementari sostenuti.

Il sostegno ridistributivo al reddito

Gli Stati membri garantiscono la ridistribuzione del sostegno dalle aziende più grandi a quelle di piccole o medie dimensioni, prevedendo un aiuto al reddito sotto forma di pagamento disaccoppiato annuale per ettaro ammissibile per gli agricoltori che hanno diritto a questa misura. Gli Stati membri fissano un importo per ettaro o importi diversi per diverse fasce di ettari, nonché il numero massimo di ettari per agricoltore per cui è versato il sostegno ridistributivo al reddito.

Il sostegno al reddito per i giovani agricoltori

Gli Stati membri possono prevedere un sostegno complementare al reddito per i giovani agricoltori. Nell'ambito del loro obbligo di contribuire all'obiettivo specifico "attirare i giovani agricoltori e facilitare lo sviluppo imprenditoriale nelle aree rurali" e di destinare almeno il 2% (euro 71 203 810) delle dotazioni per i pagamenti diretti a tale obiettivo gli Stati membri possono prevedere un sostegno complementare al reddito per i giovani agricoltori che hanno recentemente costituito per la prima volta un'azienda e che hanno diritto a un pagamento nell'ambito del sostegno di base al reddito.

La condizionalità rafforzata

Gli Stati membri includono nel proprio piano strategico della Pac un sistema di condizionalità, in virtù del quale è applicata una sanzione amministrativa ai beneficiari che ricevono pagamenti diretti e che non sono conformi ai criteri di gestione obbligatori previsti dal diritto dell'Unione e alle norme per il mantenimento delle buone condizioni agronomiche e ambientali dei terreni stabilite nel piano strategico della Pac, relativamente ai seguenti settori specifici: il clima e l'ambiente, la salute pubblica, la salute degli animali e delle piante e il benessere degli animali.

Il capping

In base alla proposta della Commissione Ue, sono soggetti al capping gli agricoltori che ricevono un ammontare di pagamenti diretti superiore a 60mila euro. Il taglio è graduale e suddiviso per i seguenti scaglioni: -25% da 60mila a 75mila euro, -50% da 75mila a 90mila euro, -75% da 90mila a 100mila euro, -100% oltre i 100mila euro.

Gli effetti del capping sono ampiamente ammorbiditi dalla detrazione del costo del lavoro: l'ammontare dei pagamenti da sottoporre al taglio è detratta dei costi del lavoro; il capping diventa uno strumento innovativo sul fronte della distribuzione del sostegno.
Il capping è stata modificato sia dal Consiglio dei ministri agricoli che dal Parlamento europeo; i triloghi diranno la parola definitiva.

Genuine farmer o Active farmer

Nella proposta della nuova Pac si passa dall'agricoltore attivo all'agricoltore vero e proprio: scompare l'attuale definizione dell'agricoltore attivo che viene sostituito dal cosiddetto agricoltore vero o autentico (genuine farmer). La definizione dell'agricoltore "vero" è affidata ai singoli Stati membri, che dovranno tener conto dei seguenti elementi: verifiche del reddito, lavoro utilizzato nell'impresa, l'oggetto sociale e/o l'inclusione in registri.

Interventi settoriali e sviluppo rurale

Per quanto riguarda il sostegno ai vari settori, sono confermati gli interventi per i prodotti ortofrutticoli, i prodotti dell'apicoltura, il settore vitivinicolo, quello del luppolo, l'olio d'oliva e le olive da tavola nonché altri settori.

Per quanto riguarda infine lo sviluppo rurale, i tipi di intervento contemplati dalla Pac sono i seguenti:

• gli impegni ambientali, climatici e altri impegni in materia di gestione;
• i vincoli naturali o altri vincoli territoriali specifici;
• gli svantaggi territoriali specifici derivanti da determinati requisiti obbligatori;
• gli investimenti;
• l'insediamento dei giovani agricoltori e l'avvio di nuove imprese rurali;
• gli strumenti per la gestione del rischio;
• la cooperazione (Pei agri, leader);
• lo scambio di conoscenze e l'informazione.