La Politica Agricola Comune (Pac) nasce con il Trattato di Roma del 1957 e trova applicazione per la prima volta nel 1962. L'agricoltura è, nei fatti, il primo collante dell'Europa unita e, in verità, fu proprio scelta come settore attraverso cui unificare il Vecchio Continente.
"Nel 1957 - ricorda il professor Gabriele Canali, economista agrario dell'Università Cattolica di Piacenza - la Politica Agricola Comune era la principale politica europea, attorno alla quale l'Europa è cresciuta".
Il Trattato di Roma, che istituisce la Comunità Europea, all'articolo 38 (comma 4) dispone che "il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune per i prodotti agricoli devono essere accompagnati dall'instaurazione di una Politica Agricola Comune degli Stati membri".
Il successivo articolo 39 descrive le finalità della Politica Agricola Comune:
- incrementare la produttività dell'agricoltura, sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera (sic),
- assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura,
- stabilizzare i mercati,
- garantire la sicurezza degli approvvigionamenti,
- assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori.
Il contesto storico è emblematico. Siamo in una fase in cui i ricordi della Seconda guerra mondiale sono ancora molto vividi. Ci si sta incamminando verso il boom economico, ma allo stesso tempo è ben chiaro che la crescita dell'Europa unita e il mantenimento della pace passano attraverso la food security. La sicurezza alimentare. Concetto riemerso prepotentemente anche nell'Unione Europea ricca e lacerata dalla pandemia del covid-19 e che il direttore generale del Crea, Stefano Vaccari, ha descritto in un doppio aspetto: sicurezza di avere cibo in quantità e una tipologia di cibo che si è abituati ad avere sulle proprie tavole. Cibo e tradizione.
Dal 1962, quasi sessanta anni fa (auguri!), la Politica Agricola Comune aiuta i cittadini europei ed è una politica unificante e davvero comune, perché non si rivolge solamente agli agricoltori, ma a tutti.
Agricoltura e ambiente viaggiano di pari passo, ricorda il professor Dario Casati, emerito di Economia e Politica agraria all'Università di Milano, della quale è stato prorettore per molti anni. Non c'è, insomma, quella cesura ideologica che sembra oggi contrapporre l'attività produttiva agricola e l'ambiente, quali fossero entità distinte e inconciliabili. I padri costituenti dell'Europa, insomma, avevano visto giusto: agricoltura uguale ambiente.
Torniamo al 1962 per ribadire che gli obiettivi sono ambiziosi e ancora oggi attuali, seppure calati in uno scenario economico, sociale, ambientale molto differente da oggi.
La Pac, infatti, aiuta gli agricoltori a produrre quantità di cibo sufficienti per l'Europa; garantisce che il cibo sia sicuro (ad esempio attraverso la tracciabilità); protegge gli agricoltori da una eccessiva volatilità dei prezzi e dalle crisi di mercato; li aiuta a investire nell'ammodernamento delle loro fattorie; sostiene comunità rurali vitali con un'economia diversificata; crea e conserva posti di lavoro nell'industria alimentare; tutela l'ambiente e il benessere degli animali.
Obiettivi ancora attuali, che la Riforma della Pac 2021-2027 in fase di completamento (entrerà in vigore dal primo gennaio 2023), ha ampliato, aggiungendone altri. Eccoli: garantire un reddito equo agli agricoltori; aumentare la competitività; riequilibrare la distribuzione del potere nella filiera alimentare; agire per contrastare i cambiamenti climatici; tutelare l'ambiente; salvaguardare il paesaggio e la biodiversità; sostenere il ricambio generazionale; sviluppare aree rurali dinamiche; proteggere la qualità dell'alimentazione e della salute.
A livello finanziario, la Pac assorbe all'incirca un terzo del bilancio comunitario. Una cifra considerevole, giustificata dal fatto che la Pac e l'agricoltura sono considerate come un bene pubblico, a vantaggio non solo delle imprese agricole, ma di tutti i cittadini dell'Ue, in quello che è uno dei mercati mondiali più importanti, con 500 milioni di consumatori. Non dimentichiamolo.
Le risorse messe a disposizione dalla riforma della Pac per l'Italia ammontano complessivamente a 38,7 miliardi.
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La storia e le grandi riforme della Pac
L'impostazione originale della Pac e la sua evoluzione
Dopo un lungo dibattito fra le parti in causa, si decise che la Pac avrebbe dovuto garantire un sostegno illimitato ai prezzi dei prodotti agricoli e un'elevata protezione nei confronti dei prodotti provenienti da Paesi terzi.
Tutto questo era realizzato mediante un sistema articolato di prezzi istituzionali, inseriti nelle cosiddette Organizzazioni comuni di mercato (Ocm). Ogni Ocm regolava un comparto produttivo, influenzandone sia il mercato interno, attraverso il prezzo di intervento (il prezzo al quale cioè gli organismi pubblici ritiravano dal mercato prodotti invenduti), sia gli scambi commerciali, mediante restituzioni alle esportazioni (cioè sovvenzioni agli esportatori) e prelievi alle importazioni (tasse sui prodotti importati).
Riforma MacSharry (1992)
La prima grande riforma della Politica Agricola Comune è la riforma operata sotto il commissario irlandese Raymond MacSharry, nel 1992, che esprimeva una concezione innovativa, non riconoscendo nel sostegno dei prezzi l'unica forma di aiuto all'agricoltura.
Per la prima volta si decise di abbassare il livello dei prezzi garantiti, avvicinandoli a quelli del mercato mondiale. Il sistema, comunque, prevedeva dei pagamenti compensativi non subordinati alla produzione, ma proporzionali alla superficie coltivabile e associati all'obbligo di una percentuale di terreno lasciato a riposo (set aside). Una rivoluzione fu anche il passaggio da un sistema accoppiato alla produzione a uno parzialmente accoppiato, poiché il sostegno non era più legato alla quantità prodotta, ma alla superficie coltivata e ai capi di bestiame.
Agenda 2000 (1999): i due pilastri della Pac
Successivamente, dal momento che il costo sul bilancio comunitario della politica agricola era ancora rilevante e, con la prospettiva di un allargamento dell'Europa verso Est, venne introdotta una nuova Pac, basata su multifunzionalità e competitività. La riforma fu presentata dalla Commissione Agricoltura nel 1997, con il documento denominato "Agenda 2000". Il commissario in carica era l'austriaco Franz Fischler.
Per la prima volta l'agricoltura non era considerata solamente un'attività finalizzata alla produzione alimentare, ma integrata di nuovi compiti e funzionalità, come la funzione sociale e occupazionale, il mantenimento dell'identità della popolazione e delle tradizioni, la garanzia di sicurezza alimentare, la tutela dei cittadini, la funzione di servizio alla collettività, che comprendeva la tutela ambientale, la riduzione dei rischi di calamità naturali, la conservazione e il miglioramento del paesaggio, l'attivazione del turismo.
Accanto alla multifunzionalità, Agenda 2000 poneva come componente fondamentale per il modello agricolo europeo anche la competitività, cioè la capacità di sostenere la concorrenza di mercato. Agenda 2000 continua a percorrere la strada già intrapresa con la riforma MacSharry.
Con Agenda 2000 viene anche istituzionalizzata la Politica di Sviluppo Rurale e l'agricoltura viene suddivisa in un Primo Pilastro (dedicato ai mercati), e in un Secondo Pilastro (dedicato allo sviluppo rurale). Ancora oggi tale impianto è in vigore.
In Italia le Politiche di Sviluppo Rurale hanno un impianto negoziato a livello nazionale (in linea con i dettami comunitari), ma sono gestite direttamente dalle regioni, con piani specifici, approvati dall'Unione Europea e nel rispetto dello schema stabilito a livello europeo.
Riforma Fischler (Revisione di medio termine)
Nel 2003 viene adottata la riforma che porta il nome del commissario in carica, Franz Fischler, che può essere considerata la continuazione del cammino iniziato nel 1992 e che si articola in sei punti essenziali: il disaccoppiamento (che significa un pagamento unico per azienda indipendente dalla produzione); la condizionalità, finalizzata alla tutela ambientale, la sicurezza alimentare, al benessere animale; mantenimento dei terreni in buone condizioni; la modulazione, che introduce la riduzione dei pagamenti destinati a grandi aziende; il disaccoppiamento dei pagamenti diretti, legati sempre di più alla condizionalità.
Diviene così fondamentale il rispetto dei requisiti in materia ambientale, di sicurezza alimentare, di benessere e salute degli animali e di buone condizioni agronomiche e ambientali che, ancora oggi, sono elementi importanti della Politica Agricola Comune.
Health Check, la Riforma del 2008
Con il commissario Ue all'Agricoltura, la danese Mariann Fischer-Boel, si compie la riforma del 2008, ribattezzata Health Check. Di fatto, una sorte di "esame sullo stato di salute" della Politica Agricola Comune. Prosegue il percorso verso il disaccoppiamento degli aiuti diretti e - descrive Agriregionieuropa - il progressivo smantellamento delle forme di sostegno al mercato derivanti dalle tradizionali politiche di mercato.
In sintesi, "le proposte di riforma riguardanti il Primo Pilastro si concentrano prevalentemente sulla opportunità di trasformare il pagamento unico aziendale, calcolato su base storica, in un aiuto forfetario regionale, sempre più orientato alla remunerazione di funzioni ambientali e sociali attraverso la condizionalità". Si ragiona dello smantellamento di alcuni settori, tagliando gli aiuti (il segmento produttivo bieticolo saccarifero italiano ne uscirà a pezzi) e prevedendo a corollario il famoso "atterraggio morbido" verso la fine delle quote latte del marzo 2015. Un altro errore clamoroso.
La Riforma del 2013: Europa 2020
Le riforme più recenti, a partire da quella del 2013 (con il commissario all'Agricoltura rumeno, Dacian Ciolos), hanno spostato l'attenzione verso pratiche agricole più verdi; la ricerca e la diffusione delle conoscenze; un sistema più equo di sostegno agli agricoltori; una posizione più forte per gli agricoltori nella filiera alimentare.
Altri aspetti importanti della Pac riguardano: la trasparenza nella scelta dei consumatori, grazie anche all'adozione di marchi di qualità; contribuire alla competitività sui mercati mondiali dei prodotti dell'Ue; promuovere l'innovazione nella produzione e nella lavorazione degli alimenti (attraverso progetti di ricerca dell'Ue) per accrescere la produttività e ridurre l'impatto ambientale, ad esempio utilizzando sottoprodotti e prodotti di scarto agricoli per produrre energia; favorire relazioni commerciali eque con i Paesi in via di sviluppo.
La Riforma 2021-2027 (staffetta Hogan/Wojciechowski)
Dalla storia passiamo alla cronaca. La prima proposta di riforma presentata nel 2018 dal commissario all'Agricoltura Phil Hogan, irlandese, termina il proprio iter alla fine di giugno di quest'anno. La procedura fissata dal Trattato di Lisbona prevede l'adozione di triloghi fra Commissione, Consiglio e Parlamento Ue. In ritardo sulla tabella di marcia, la riforma entrerà in vigore dal primo gennaio 2023. Nel frattempo, in seguito alle elezioni del Parlamento Europeo, commissario Ue all'Agricoltura è stato designato il polacco Janusz Wojciechowski.
L'accordo raggiunto alla fine di giugno 2021, sotto la presidenza portoghese al Consiglio Ue, apre la strada a una Pac più semplice, più equa e più verde, che offrirà un futuro sostenibile agli agricoltori europei. La nuova Politica Agricola Comune, infatti, rafforza le misure ambientali e prevede anche disposizioni volte a garantire un maggiore sostegno alle aziende agricole di piccole dimensioni e ad aiutare i giovani agricoltori ad accedere alla professione.
Gli elementi principali delle proposte sono: pagamenti diretti e interventi di sviluppo rurale più mirati e soggetti a programmazione strategica; nuova architettura "verde" basata su condizioni ambientali che gli agricoltori devono rispettare e su misure volontarie supplementari nel quadro di entrambi i pilastri; approccio basato sull'efficacia (il "nuovo modello di attuazione") in base al quale gli Stati membri devono riferire annualmente in merito ai progressi compiuti.
Nell'ottobre 2020, sotto la presidenza tedesca, il Consiglio ha concordato la sua posizione negoziale, o "orientamento generale", sulla riforma della Pac, che prevedeva fra l'altro l'aumento del livello di ambizione ambientale della Pac, in linea con gli obiettivi del Green Deal europeo.
L'impostazione prevede i due Pilastri della Pac. "Il Primo Pilastro fa capo al sistema dei pagamenti diretti, cioè il sostegno economico che ogni azienda agricola può ricevere, in funzione in genere del numero di ettari coltivati", delinea Flavio Barozzi, agronomo e imprenditore agricolo, presidente della Società Agraria di Lombardia, accademico dei Georgofili.
Il Secondo Pilastro inerisce allo "sviluppo rurale e quindi alle misure strutturali per il miglioramento dell'efficienza delle aziende, per l'innovazione, per gli impegni di carattere ambientale, climatico, energetico, che possono contribuire a rendere l'attività agricola più sostenibile", prosegue.
Guarda la videointervista a Flavio Barozzi.
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Il Primo Pilastro, specifica il professor Franco Sotte, docente di Economia e Politica agraria all'Università Politecnica delle Marche di Ancona e direttore della rivista Agriregionieuropa (che sta pubblicando interessanti approfondimenti sulla storia della Pac), "serve ad affrontare i problemi dell'agricoltura come settore: gestione dei mercati, crisi delle produzioni, valorizzazione e tutela della qualità, filiera agroalimentare, agroindustria, approvvigionamenti, tutela dei consumatori, tutti i temi che attengono al settore agricolo agroalimentare".
Contemporaneamente, "il Secondo Pilastro è quello dello sviluppo rurale e quindi ha una definizione territoriale. Qui si tratta di investimenti in strutture e infrastrutture agricole, ma non solo agricole. Anche extra agricole, seppure in ambito rurale. Qui si parla di ricambio generazionale, di ripopolamento dei territori in montagna, di ambiente, forestazione, di paesaggio, di economia locale e di quella che in Europa si chiama la coesione economica sociale territoriale".
Ascolta l'intervento di Franco Sotte e di altri esperti.
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La Riforma 2021-2027 ha introdotto anche quello che è stato definito un "Terzo Pilastro", legato alla condizionalità sociale, principio in base al quale non vengono riconosciuti fondi di sostegno Pac alle imprese agricole che non rispettano i diritti dei lavoratori e le norme sul lavoro.
