Il futuro della Pac

In questo scorcio di fine primavera-inizio estate i Paesi dell’Ue sono impegnati a definire le scelte nazionali che discendono dall’approvazione dell’Health check e a stabilirne le modalità di applicazione. Contemporaneamente è ripreso il dibattito “politico” sul futuro della Pac, dopo il Consiglio informale di Annecy del settembre scorso.
Sul fronte interno, la partita si gioca su due tavoli: l’allocazione tra le Regioni delle risorse aggiuntive derivanti dalla modulazione e la definizione dei settori beneficiari, e dei relativi fondi, dell’art. 68. Nel primo caso, le Regioni che maggiormente contribuiscono ai fondi derivanti dalla modulazione aggiuntiva premono per applicare anche a livello nazionale il criterio comunitario, secondo il quale le somme restano nei Paesi, in questo caso le Regioni, in cui sono state prodotte. Nel secondo caso la distribuzione dei fondi tra i diversi settori produttivi implica, evidentemente, una distribuzione territoriale delle risorse, sulla quale alcune Regioni stanno tentando di incidere. Entro il 15 luglio dovranno essere presentati in Commissione Psn e Psr rivisti, mentre sull’art. 68 occorrerà comunicare le decisioni entro il 1° agosto per partire già dal 2010 con l’applicazione.
Sul fronte comunitario, nel Consiglio informale di Brno del 31 maggio-2 giugno i ministri agricoli sono stati chiamati dalla presidenza ceca a rispondere a tre domande con l’intento di verificare l’esistenza di una convergenza sui temi posti all’attenzione dei partecipanti, da sviluppare successivamente in dettaglio.

I quesiti:
- quale ruolo e quale funzione dovrebbero giocare i pagamenti diretti dopo il 2013 rispetto al sostegno al reddito dei produttori, alla fornitura di beni pubblici, ecc.?
- quale dovrebbe essere la relazione tra i pagamenti diretti e gli altri strumenti esistenti, in particolar modo misure di regolazione dei mercati e misure di sviluppo rurale?
- quale dovrebbe essere il modo migliore per tenere conto dell’impegno preso dal Consiglio nell’Health check di esaminare attentamente il sistema dei pagamenti diretti per affrontare la questione del differente livello dei pagamenti diretti stessi tra gli Stati membri dopo il 2013?

 

Nonostante le premesse, non si è trattato di una discussione sul futuro della Pac dopo il 2013, ma piuttosto di un dibattito concentrato sul futuro del primo pilastro. Da una proficua discussione sul futuro della Pac, infatti, dovrebbero emergere gli obiettivi e le priorità della complessiva politica agricola e da questi, solo successivamente, dovrebbero discendere gli strumenti per il loro perseguimento. L’ordine delle questioni andrebbe dunque invertito, prima chiedendo cosa si vuole dalla Pac e, solo dopo, verificando qual è il modo migliore di comportarsi. Con specifico riferimento allo sviluppo rurale, inoltre, è tutta da giocare la partita sulla sua “collocazione”, così come è emerso dalla Conferenza tenutasi a Budapest l’11 e 12 giugno sul tema della povertà e dell’esclusione sociale nelle aree rurali, con la Dg Agri impegnata a difendere il ruolo del secondo pilastro della PAC, e le Dg Regio e Dg Empl ognuna impegnata a dimostrare come gli obiettivi dello sviluppo rurale sarebbero meglio perseguiti se fossero inclusi in una visione meno settoriale e più orizzontale della politica.

Tornando ai risultati del Consiglio informale, sul primo quesito, sembra essere stata metabolizzata l’idea che i pagamenti diretti abbiano bisogno di una giustificazione nei confronti dei contribuenti per il loro mantenimento dopo il 2013. Da questo punto di vista la definizione del loro ruolo è piuttosto variegata; si va dal corrispettivo per la fornitura di beni pubblici – che comprende la salvaguardia della biodiversità, la sicurezza alimentare, la cura del paesaggio e dello spazio rurale –, al sostegno al reddito dei produttori. C’è anche chi chiede la loro progressiva eliminazione. Nel suo discorso conclusivo la Fischer Boel si è mostrata aperta sulle varie opzioni, non precludendo alcuna strada ma sottolineando piuttosto come l’una o l’altra soluzione abbiano bisogno di approfondimento, al di là delle enunciazioni di principio. A questo proposito si può aggiungere che trovare una giustificazione ai pagamenti diretti non è un esercizio di facciata, ma presuppone l’individuazione di una chiara correlazione tra obiettivi e strumenti in grado di reggere all’esame dei portatori di interesse non agricoli che nelle prossime discussioni sul bilancio si batteranno per ridimensionare il peso finanziario della Pac.
Riguardo al secondo quesito, molti paesi hanno espresso l’opinione che i pagamenti diretti non siano discussi separatamente dagli strumenti di regolazione dei mercati e dallo sviluppo rurale. Il Commissario Fischer Boel è andato oltre affermando che la relazione tra gli strumenti è inestricabilmente legata al ruolo affidato ai pagamenti diretti e, quindi, se non si esplicita il primo aspetto, non può essere affrontato il secondo. In particolare, affidare ai pagamenti diretti la funzione di corrispettivo per la fornitura di beni pubblici comporterebbe, da un lato, la necessità di ripensare al secondo pilastro per definirne esattamente il ruolo; dall’altro, la necessità di pensare a degli strumenti in grado di svolgere un ruolo di sostegno del reddito dei produttori.

Infine, relativamente al terzo quesito, tutti i Paesi hanno convenuto che l’attuale allocazione degli aiuti tra i beneficiari non è più sostenibile, soprattutto quella basata sul periodo di riferimento 2000-2002. Meno convergenza si è registrata su come potrebbe essere migliorata la distribuzione tra gli agricoltori e su quale dovrebbe essere il riferimento comune (terra, lavoro, costo dei fattori) in base al quale fissare gli aiuti. A questo proposito occorre fare due considerazioni. La prima è che anche in questo caso, affrontare la questione del differente livello degli aiuti tra Paesi (e, occorrerebbe aggiungere, tra territori all’interno dei Paesi) non ha senso se prima non si decide qual è il ruolo dei pagamenti diretti. Se essi dovessero servire come compensazione per la fornitura di beni pubblici allora andrebbero elargiti selettivamente (a chi produce effettivamente beni pubblici) e commisurati al costo del servizio reso; se dovessero essere considerati una forma di sostegno al reddito, probabilmente dovrebbero essere differenziati per “grado di bisogno”. La seconda considerazione è che la scelta del criterio al quale legare l’aiuto forfetario ha importanti implicazioni redistributive che andrebbero vagliate con molta cautela, soprattutto dall’Italia, Paese con un’agricoltura intensiva, una scarsa dotazione di terra e una problematica emersione del lavoro agricolo.

L’agenda dei lavori prevede che tra la fine dell’estate e l’inizio dell’autunno venga presentata la Comunicazione sul futuro della Pac, alla quale seguiranno, a metà del 2011, le proposte legislative assieme alla proposta della Commissione sulle prospettive finanziarie per il dopo-2013. Il dibattito da poco avviato dovrà procedere speditamente.