Un approfondimento sull'informatica nella pubblica amministrazione

di Manlio Manganaro

Quadro di riferimento - La necessità di avere una Pubblica Amministrazione più efficiente ed efficace e di garantire così ai cittadini servizi più consoni ai loro bisogni, tenuto cono dello stato evolutivo dell'Information and Communication Technology (ICT), sembrerebbe potere essere soddisfatta in tempi brevi. In effetti questa aspettativa sembra giustificata, ma solo a condizioni che si proceda in tempi brevi alla realizzazione di un'informatizzazione della PA, pari allo stato dell'arte della tecnologia.

Per dare una risposta a tale problema esaminiamo lo stato di informatizzazione della PA.

Modello di sviluppo della Pubblica amministrazione - L'attività del sistema Stato può essere sintetizzata e schematizzata in una serie di Macrodomini, suddivisibili a loro volta in Domini e, a volte, in Sottodomini, intendendo con questi termini elementi di carattere sovrastrutturale, costituiti da un insieme di attività concorrenti a medesimi "obiettivi di governo". Nella seguente tabella si riportano in forma schematica l'articolazione dei macrodomini in domini e sottodomini.

Tabella 1 - Schema riassuntivo dei domini del sistema Stato

Partendo dal livello più esterno di tale schema si possono individuare:

macrodominio delle Norme: si riferisce alle attività che lo Stato deve svolgere per determinare le regole di comportamento interne ed esterne al Sistema e quelle attraverso le quali interagiscono i domini;

macrodominio dei Servizi: si riferisce alle attività che lo Stato deve svolgere per fornire ai cittadini o alle imprese i "servizi" necessari al loro sviluppo coordinato ed armonico;

macrodominio delle Risorse: si riferisce alle attività che lo Stato deve svolgere per individuare, reperire e gestire tutti gli elementi di natura finanziaria, umana e strumentale necessari all'erogazione dei servizi ed al proprio funzionamento. 

Il macrodominio delle Norme non contiene al suo interno suddivisioni in altri domini: le sue articolazioni sono di natura organizzativa e si manifestano nelle varie strutture centrali e periferiche, istituzionalmente preposte alla produzione ed all'emanazione di leggi e regolamenti applicativi. 

Per quanto attiene al macrodominio dei Servizi, si può ritenere che lo Stato sia costituito da quattro aree elementari: il territorio fisico che le costituisce, la popolazione che lo abita, le attività produttive che vi si svolgono e le relazioni che intercorrono tra le aree precedenti e con l'esterno. Tali quattro domini, rispetto ai quali l'attività fondamentale dello Stato è quella di erogatore di servizi, sono:

• dominio del Territorio e dell'Ambiente: lo Stato ha l'obiettivo di proteggerlo e di utilizzarlo, definendo le politiche di difesa e d'uso;
• dominio della Popolazione: lo Stato ha l'obiettivo di garantire l'integrità e lo sviluppo degli individui in relazione ai differenti aspetti della loro esistenza;
• dominio della Produzione: lo Stato ha l'obiettivo di favorire le sviluppo e la crescita delle attività produttive e la loro armonizzazione sia all'interno che all'esterno del Sistema;
• dominio delle Relazioni: lo Stato ha l'obiettivo di garantire il rispetto e l'applicazione delle norme interne ed esterne al Sistema, di evitare e risolvere le situazioni di pericolo e di conflittualità, che possano nascere all'interno del Sistema e tra questo e l'esterno.

Il dominio della Popolazione presenta aspetti di particolare rilevanza e complessità; gli obiettivi delle Stato infatti sono molteplici e possono essere suddivisi in quattro aree di intervento specifiche, che riguardano la salute, il lavoro, l'istruzione e la cultura della popolazione; a ciascuna di esse corrisponde una sottodominio, con specifici obiettivi:

• dominio della Salute e assistenza sociale: le Stato ha l'obiettivo di garantire uno stato di "benessere" ai cittadini, mettendo a disposizione, secondo modalità stabilite, strutture e mezzi opportuni;
• dominio del Lavoro e sicurezza sociale: lo Stato ha l'obiettivo di garantire ai cittadini l'accesso al lavoro secondo le particolari caratteristiche e i bisogni del Sistema, e tutelarne le condizioni durante e dopo la vita lavorativa;
• dominio dell'Istruzione: lo Stato ha l'obiettivo di garantire ai cittadini, secondo le loro inclinazioni e i bisogni dell'intero Sistema, l'accesso ad un sistema formativo, di cui stabilisce struttura e modalità;
• dominio della Cultura: lo Stato ha l'obiettivo di salvaguardare il patrimonio culturale del Paese e metter a disposizione dei cittadini gli strumenti utili alla loro crescita culturale.

Nel dominio delle Relazioni, sia i singoli componenti del Sistema (individui o imprese) sia il Sistema stesso non agiscono all'interno di ambiti chiusi e non intercomunicanti: al contrario agiscono in un contesto fortemente caratterizzato da un elevato grado di relazioni e quindi anche di potenziali conflittualità. In tale ambito lo Stato eroga servizi con l'obiettivo di controllare e verificare che l'applicazione delle Norme e le modalità degli "scambi" siano corrette, e con quello di garantire le necessarie difese a tutti i componenti del Sistema.

Si possono individuare i seguenti domini:

• dominio della Giustizia: lo Stato ha l'obiettivo di risolvere le controversie e di punire i reati, garantendo l'equanimità delle sentenze e la rapidità dei giudizi;
• dominio della Sicurezza interna: lo Stato ha 1'obiettivo di tutelare l'ordine pubblico, la sicurezza della di cittadini, imprese e beni, di prevenire tempestivamente i reati;
• dominio della Sicurezza Esterna: lo Stato ha l'obiettivo di svolgere le attività dirette alla prevenzione di situazioni di pericolo provenienti dall'esterno ed alla eventuale difesa con i mezzi e gli strumenti idonei a tale scopo;
• dominio delle Relazioni Esterne: lo Stato ha l'obiettivo di curare i rapporti con i Sistemi esterni e le organizzazioni internazionali.

Per l'erogazione dei servizi lo Stato ha necessità di reperire ed utilizzare risorse finanziarie, umane e strumentali; si possono individuare, in corrispondenza del macrodominio delle Risorse, i seguenti domini:

• dominio delle Risorse Finanziarie: lo Stato ha l'obiettivo di determinare le finalità d'uso e l'ammontare, e di attuarne le corrette ed equilibrate modalità di raccolta e di impiego;
• dominio delle Risorse Umane: lo Stato ha l'obiettivo di definire le proprie necessità e, di conseguenza, reperire le risorse umane, qualificarle ed impiegarle secondo i bisogni individuati;
• dominio delle Risorse Strumentali: lo Stato ha l'obiettivo di individuare i bisogni di infrastrutture del Sistema, pianificarne lo sviluppo, definirne le specifiche e controllarne la corretta realizzazione e utilizzo.

Il Sistema Stato, in senso verticale, si articola su più livelli:

• Pubblica Amministrazione Centrale (PAC): Camera, Senato, Commissioni, Governo, Ministeri;
• Pubblica Amministrazione Locale (PAL): Regionale (Consigli, Giunte), Provinciale e Comunale (Consigli, Giunte).

Il modello concettuale descritto ridisegna l'organizzazione delle Amministrazioni e i flussi informativi che circolano al proprio interno. Tale approccio metodologico ci consente di comprendere in modo immediato gli sconvolgimenti organizzativi che l'informatizzazione globale della Pubblica Amministrazione comporterà.

L'articolazione del modello in macrodomini, domini e sottodomini rende evidente, inoltre, che pochi dei "domini" individuati hanno come riferimento organizzativo un solo Ministero, e che, spesso, gli Enti coinvolti, sia dell'Amministrazione Centrale che di quella Locale, hanno forti interrelazioni tra di loro.

Lo stato d'avanzamento dell'informatizzazione della PA

Per lo sviluppo informatico della PA, gli obiettivi applicativi perseguiti si sono concentrati fino alla prima metà degli anni 90 sull'automazione delle attività amministrativo-contabili e gestionali e, solo in anni più recenti, hanno insistito su attività di livello più elevato (approccio alla informatizzazione dell'intera organizzazione modificando la struttura organizzativa dell'Ente ed integrando i flussi informativi dei diversi settori per evitare carenze e ridondanze nel trattamento dei dati e duplicazioni di funzioni svolte). 

Con la realizzazione dei nuovi sistemi informatici si tende a superare l'approccio puramente amministrativo, per supportare non solo gli adempimenti di legge, ma anche le funzioni di conoscenza, pianificazione ed operativa degli Enti. Inoltre si sta tentando di automatizzare non solo le attività circoscritte all'interno dei singoli Enti, ma anche di estendere il processo oltre i confini "fisici" degli Enti stessi.

Ciò comporta problemi di comunicazione tra sistemi informativi, tecnologicamente superabili ma, spesso con grandi difficoltà, per una sorta di intrinseca impossibilità dei sistemi informativi ad evolversi per soddisfare le esigenze legate alle funzioni di governo degli Enti.

Per accelerare il processo di informatizzazione della PAC e delle PAL a partire dal 1993 opera il CNIPA (Centro Nazionale per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione), già Autorità per l'Informatica delle Pubblica Amministrazione (AIPA), che dipende attualmente dal Ministero per la Pubblica Amministrazione e l'Innovazione. 

Allo scopo di realizzare l'integrazione e la cooperazione applicativa dei sistemi informatici dei vari Enti della PA è stato avviato dal CNIPA nel 2006 il progetto Sistema Pubblico di Connettività (SPC), da cui ha preso origina l'attuale Sistema Rete Unificata della Pubblica Amministrazione (RUPA). 

Considerazioni conclusive

La Pubblica Amministrazione, sia a livello centrale che nelle sue articolazioni periferiche e locali, è necessariamente destinata a subire un processo di profonda evoluzione. 

I motivi principali dell'incompleta realizzazione dei sistemi nella PA sono da ricercare, oltre che nella formazione e nella tradizione della cultura della maggior parte dei pubblici funzionari a tutti i livelli, anche in una inadeguata riarticolazione organizzativa delle strutture ordinative e nella difficile progettazione di sistemi automatizzati di raccolta, elaborazione e diffusione delle informazioni. 

In linea generale la Pubblica Amministrazione presenta una limitata diffusione di cultura tecnologica, intesa ovviamente non nel senso specialistico, ma piuttosto come attenzione e sensibilità a tali temi; questo fatto si manifesta in molteplici forme di ostilità verso l'uso di strumenti innovativi capaci di sostituire parte delle tradizionali attività e di fare raggiungere un maggior livello di efficienza.

Nella progettazione di un sistema informatico per la PA, sono individuabili tre requisiti strategici di ordine generale da soddisfare:

• consentire, da qualsiasi punto terminale del sistema, l'accesso alle informazioni gestite dalle varie Amministrazioni;
• garantire la possibilità di raccolta efficiente e tempestiva di tutte le informazioni necessarie da parte di tutti gli Enti interessati per l'espletamento di una determinata attività e funzione;
• permettere l'interscambio di dati e informazioni tra i diversi Enti dell'Amministrazione. 

A fronte di tale disegno la situazione è lungi dall'essere soddisfacente. 

Le prospettive di sviluppo informatico non sembrano essere eccessivamente rosee e, pertanto, anche la speranza di vedere in tempi brevi una Pubblica Amministrazione più efficiente sembra ancora remota.

Quipu & Accademia - periodico economico di informazione e cultura per le imprese

"Quipu", è il sistema di numerazione utilizzato nel Perù dagli Incas. Consiste in corde che sostengono frange di altre corde a loro volta frangiate. Su ognuna delle corde si facevano dei nodi di diversa specie, che indicavano i numeri: la loro posizione indicava le decine, poi le centinaia, basandosi quindi su un sistema decimale. Il popolo Amerindo, a cui si può attribuire l'invenzione del sistema decimale, è quello dei "Quechua", originario degli altipiani del Perù, che formarono il primo strato etnico su cui si fondò l'impero Incas.

"Accademia" è la scuola filosofica fondata da Platone nel III secolo a.C., che in qualche modo possiamo dire sia durata sino al VI secolo d.C. Quindi si è perpetuata per moltissimo tempo. Il nome è conseguente al fatto che Platone insegnava in un bosco sacro ai Greci, che lo dedicarono all'eroe Accademo.

Da qui il nome del periodico dell'Aei, per indicare "numeri e studi", "numeri e scuola", "sistema decimale incaico e pensiero dotto", cioè buoni "numeri", e buone "parole".

Meglio ancora: "Quipu & Accademia", da cui "Q&A".

Per ulteriori informazioni: AEI - Associazione Economisti d'Impresa E-mail: info@economisti.info - Web: www.economisti.info Clicca qui per richiedere gratuitamente "Quipu & Accademia", il periodico economico di informazione e cultura per le imprese