Il tema dell'ultimo numero di AgriRegioniEuropa è la riforma della Politica agricola comunitaria (Pac). Al centro dell’attenzione, tuttavia, non vengono poste le misure di recente presentate nell’ambito del cosiddetto Health check (Hc), e su cui è ormai ampiamente avviato il dibattito sia nel mondo agricolo che in ambito accademico (De Filippis, 2007; AA.VV., 2007), bensì la Pac che dovrà prendere forma per il periodo successivo all’attuale fase, cioè dopo il 2013.
Per cominciare a ragionare sul post-2013 è in primo luogo necessario comprendere i processi in atto e i passaggi previsti per i prossimi anni. La proverbiale gradualità con cui la Ue procede nelle sue riforme, soprattutto in tema di Pac (sebbene la riforma del 2003, in realtà, non sia stata così graduale) conferisce a tali processi una notevole path-dependency. Una continuità che, da un lato, implica che la Pac del post-2013 dovrà essere anticipata e preparata già nei prossimi anni. D’altro canto, però, sta anche a significare che tutti gli obiettivi di riforma che si vorranno mettere sul tavolo dovranno necessariamente tenere conto, come fattore limitante, dello stato in cui ci si troverà ad operare a quell’epoca.
Diversi sono i passaggi politico-istituzionali che si verranno ad intrecciare nei prossimi mesi (un vero e proprio “ingorgo istituzionale”). L’Hc di fatto completerà il percorso iniziato nel 2003 e preparerà la Pac al processo della revisione del bilancio, o Budget review (Br), la cui consultazione pubblica è stata avviata negli scorsi mesi. Tale revisione dovrà essere completata nel biennio 2008-2009 e delineerà la direzione che si vorrà prendere circa la formazione e l’impiego del bilancio della Ue nel post-2013 e, quindi, definirà i vincoli finanziari entro cui la nuova Pac dovrà necessariamente muoversi. Entrambi questi passaggi, vanno senz’altro visti come parte di un unico processo politico, come ha avuto modo di sottolineare la stessa Commissaria Fischer Böel (“due passi, un unico processo”).
Contestualmente, già nel settembre di quest’anno, il presidente della Commissione Barroso ha aperto il dibattito sul futuro delle politiche della Ue nel più lungo termine sottolineando che, inevitabilmente, la ridefinizione di tali politiche nel post-2013 riguarderà anche ed in primo luogo la Pac. Negli stessi giorni, il presidente francese Sarkozy si è detto favorevole ad una ulteriore riforma della politica agricola, mantenendo, però, sostanziale ambiguità su quale direzione, a suo parere, questa debba prendere, in particolare ribadendo la posizione francese a favore della salvaguardia dell’attuale budget della Pac (“un bilancio ambizioso”) e del mantenimento del “principio incontestabile di preferenza comunitaria”. La Francia, peraltro, sarà presidente di turno della UE nel secondo semestre del 2008, cioè quando questi processi, solo apparentemente distinti, tenderanno a convergere e si dovrà trovare un equilibrio ed un compromesso politico.
Nel frattempo (giugno 2009), verranno rinnovate la Commissione europea ed il Parlamento europeo (Pe), e nello stesso periodo dovrebbe giungere a conclusione (per entrare in vigore il 1° gennaio 2009) l’iter di ratifica del Trattato di Lisbona, cioè il nuovo testo del Trattato della Ue che, fallito il progetto di Costituzione europea, dovrebbe introdurre sostanziali modifiche nel funzionamento delle istituzioni europee e, soprattutto, nel processo decisionale e legislativo. Si arriverà, quindi, alla scadenza del 2013 seguendo un sentiero già in buona parte tracciato. A percorrerlo, però, potranno essere soggetti diversi dagli attuali, e in un quadro politico-istituzionale non facilmente prevedibile.
Lo stesso quadro internazionale potrà sostanzialmente differire rispetto ad altre precedenti riforme della Pac. L’attuale round negoziale del Wto sta vivendo una lunga fase di stasi e notevoli dubbi permangono sul fatto che, almeno a breve, possa concludersi con un accordo, al punto che non pochi esperti vedono all’orizzonte pericoli per la stessa sopravvivenza del Wto. Il negoziato agricolo è il punto maggiormente critico; rimane in vigore l’accordo del 1994 (l’Uraa) e non vi sono elementi per ritenere che nel processo di riforma della Pac successivo all’Hc, i round negoziali in ambito Wto possano esercitare un significativo vincolo esterno. Ciò lascia apparentemente le mani libere all’UE su questo punto, ma ha anche il riflesso negativo di non consentire alla Commissione europea di usare strumentalmente tali vincoli, come talvolta fatto in passato, per esercitare maggiore pressione sul consiglio europeo e sul mondo agricolo verso più sostanziali modifiche dell’impianto della Pac.
Si aggiunga che anche l’attuale fase di tendenziale crescita dei prezzi agricoli a livello internazionale pone il dibattito sul futuro della Pac in una luce diversa e forse inedita. Per quanto si possano nutrire dubbi sull’origine di queste vigorose tendenze al rialzo, la sensazione è che alcuni fattori che le hanno determinate abbiano carattere strutturale e siano destinate a permanere (IFPRI, 2007; The Economist, 2007). Già oggi osserviamo come la strumentazione consolidata di stabilizzazione e intervento sui prezzi, nonché di controllo dell’offerta, rischia di risultare non più necessaria né auspicabile. Gli stessi meccanismi di formazione dei prezzi all’interno della Ue sembrano destinati ad entrare in una vera e propria nuova era (Tangermann, 2007).
E’ altresì vero, che la responsabilità e la visibilità che l’Ue ha progressivamente conseguito in ambito internazionale come promotrice della sostenibilità ambientale, del multilateralismo, della via pacifica alla risoluzione dei conflitti internazionali, non permette alla stessa UE di avviare una riforma della Pac per il post-2013 che non ribadisca questa vocazione globale della Ue, che non si faccia carico degli enormi problemi del sottosviluppo e dello squilibrio a livello mondiale, delle questioni ambientali globali, dell’apertura commerciale, politica e culturale verso i paesi emergenti ed in via di sviluppo.
Articolo a cura di Roberto Esposti - Tratto da AgriRegioniEuropa n. 11 Dicembre 2007
Per cominciare a ragionare sul post-2013 è in primo luogo necessario comprendere i processi in atto e i passaggi previsti per i prossimi anni. La proverbiale gradualità con cui la Ue procede nelle sue riforme, soprattutto in tema di Pac (sebbene la riforma del 2003, in realtà, non sia stata così graduale) conferisce a tali processi una notevole path-dependency. Una continuità che, da un lato, implica che la Pac del post-2013 dovrà essere anticipata e preparata già nei prossimi anni. D’altro canto, però, sta anche a significare che tutti gli obiettivi di riforma che si vorranno mettere sul tavolo dovranno necessariamente tenere conto, come fattore limitante, dello stato in cui ci si troverà ad operare a quell’epoca.
Diversi sono i passaggi politico-istituzionali che si verranno ad intrecciare nei prossimi mesi (un vero e proprio “ingorgo istituzionale”). L’Hc di fatto completerà il percorso iniziato nel 2003 e preparerà la Pac al processo della revisione del bilancio, o Budget review (Br), la cui consultazione pubblica è stata avviata negli scorsi mesi. Tale revisione dovrà essere completata nel biennio 2008-2009 e delineerà la direzione che si vorrà prendere circa la formazione e l’impiego del bilancio della Ue nel post-2013 e, quindi, definirà i vincoli finanziari entro cui la nuova Pac dovrà necessariamente muoversi. Entrambi questi passaggi, vanno senz’altro visti come parte di un unico processo politico, come ha avuto modo di sottolineare la stessa Commissaria Fischer Böel (“due passi, un unico processo”).
Contestualmente, già nel settembre di quest’anno, il presidente della Commissione Barroso ha aperto il dibattito sul futuro delle politiche della Ue nel più lungo termine sottolineando che, inevitabilmente, la ridefinizione di tali politiche nel post-2013 riguarderà anche ed in primo luogo la Pac. Negli stessi giorni, il presidente francese Sarkozy si è detto favorevole ad una ulteriore riforma della politica agricola, mantenendo, però, sostanziale ambiguità su quale direzione, a suo parere, questa debba prendere, in particolare ribadendo la posizione francese a favore della salvaguardia dell’attuale budget della Pac (“un bilancio ambizioso”) e del mantenimento del “principio incontestabile di preferenza comunitaria”. La Francia, peraltro, sarà presidente di turno della UE nel secondo semestre del 2008, cioè quando questi processi, solo apparentemente distinti, tenderanno a convergere e si dovrà trovare un equilibrio ed un compromesso politico.
Nel frattempo (giugno 2009), verranno rinnovate la Commissione europea ed il Parlamento europeo (Pe), e nello stesso periodo dovrebbe giungere a conclusione (per entrare in vigore il 1° gennaio 2009) l’iter di ratifica del Trattato di Lisbona, cioè il nuovo testo del Trattato della Ue che, fallito il progetto di Costituzione europea, dovrebbe introdurre sostanziali modifiche nel funzionamento delle istituzioni europee e, soprattutto, nel processo decisionale e legislativo. Si arriverà, quindi, alla scadenza del 2013 seguendo un sentiero già in buona parte tracciato. A percorrerlo, però, potranno essere soggetti diversi dagli attuali, e in un quadro politico-istituzionale non facilmente prevedibile.
Lo stesso quadro internazionale potrà sostanzialmente differire rispetto ad altre precedenti riforme della Pac. L’attuale round negoziale del Wto sta vivendo una lunga fase di stasi e notevoli dubbi permangono sul fatto che, almeno a breve, possa concludersi con un accordo, al punto che non pochi esperti vedono all’orizzonte pericoli per la stessa sopravvivenza del Wto. Il negoziato agricolo è il punto maggiormente critico; rimane in vigore l’accordo del 1994 (l’Uraa) e non vi sono elementi per ritenere che nel processo di riforma della Pac successivo all’Hc, i round negoziali in ambito Wto possano esercitare un significativo vincolo esterno. Ciò lascia apparentemente le mani libere all’UE su questo punto, ma ha anche il riflesso negativo di non consentire alla Commissione europea di usare strumentalmente tali vincoli, come talvolta fatto in passato, per esercitare maggiore pressione sul consiglio europeo e sul mondo agricolo verso più sostanziali modifiche dell’impianto della Pac.
Si aggiunga che anche l’attuale fase di tendenziale crescita dei prezzi agricoli a livello internazionale pone il dibattito sul futuro della Pac in una luce diversa e forse inedita. Per quanto si possano nutrire dubbi sull’origine di queste vigorose tendenze al rialzo, la sensazione è che alcuni fattori che le hanno determinate abbiano carattere strutturale e siano destinate a permanere (IFPRI, 2007; The Economist, 2007). Già oggi osserviamo come la strumentazione consolidata di stabilizzazione e intervento sui prezzi, nonché di controllo dell’offerta, rischia di risultare non più necessaria né auspicabile. Gli stessi meccanismi di formazione dei prezzi all’interno della Ue sembrano destinati ad entrare in una vera e propria nuova era (Tangermann, 2007).
E’ altresì vero, che la responsabilità e la visibilità che l’Ue ha progressivamente conseguito in ambito internazionale come promotrice della sostenibilità ambientale, del multilateralismo, della via pacifica alla risoluzione dei conflitti internazionali, non permette alla stessa UE di avviare una riforma della Pac per il post-2013 che non ribadisca questa vocazione globale della Ue, che non si faccia carico degli enormi problemi del sottosviluppo e dello squilibrio a livello mondiale, delle questioni ambientali globali, dell’apertura commerciale, politica e culturale verso i paesi emergenti ed in via di sviluppo.
Articolo a cura di Roberto Esposti - Tratto da AgriRegioniEuropa n. 11 Dicembre 2007
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Fonte: AgriRegioniEuropa
