Fino a 5 anni di reclusione per chi si rifiuta o impedisce di abbattere e distruggere piante o frutti malati nel corso di una emergenza fitosanitaria nazionale con applicazione dell’articolo 500 del Codice Penale “Diffusione di malattia delle piante e degli animali”, nel quadro di una deroga ampia alla legislazione vigente in favore degli ispettori fitosanitari delle Regioni. Questi possono, pur di assicurare il compimento delle attività utili al contenimento di una malattia delle piante in costanza di una emergenza fitosanitaria nazionale dichiarata con decreto ministeriale, e previo congruo avviso, entrare comunque in fondi privati, e distruggere piante, prodotti trasformati, materiali di lavoro e di imballaggio, anche con l’ausilio della forza pubblica.
E con uno stop ai ricorsi ai Tar implicito in queste norme di carattere amministrativo e rafforzato dalla norma penale, che sembra rivolta anche ai giudici amministrativi, nel caso rallentassero abbattimenti e distruzione di materiale vegetale infetto.
E’ questo il contenuto essenziale dell’emendamento 3.0.138 all’atto di Conversione in legge del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, – il Decreto Semplificazione – introdotto dai senatori Giorgio Maria Bergesio, Giampaolo Vallardi (presidente della commissione Agricoltura del Senato), ed altri sei, tutti del gruppo parlamentare Lega-Salvini Premier-Partito Sardo d'Azione e rinvenibile nella bozza del provvedimento del Senato datata 17 gennaio 2019.
Il testo, pensato soprattutto per l’emergenza Xylella fastidiosa, complessivamente presenta però alcuni punti di debolezza. Ad esempio la formulazione di deroga ad ogni altra normativa vigente dei decreti di emergenza fitosanitaria appare generica, e non sembra di per sé sufficiente a fermare i ricorsi al Tar. Mentre la norma penale richiamata sembra potersi applicare solo alle “malattie delle piante” ovvero alla Xyella fastidiosa, ma non anche ad altri organismi parimenti nocivi, come ad esempio la Mosca orientale della frutta Bactrocera dorsalis, non definibili come malattia: questo a causa della impossibilità di applicazione delle norme penali per analogia legis, prevista espressamente dall’articolo 14 delle Preleggi. Nel complesso, il combinato disposto delle norme amministrative e penali - e con specifico riferimento al caso Xyella fastidiosa - sembra rivolto anche ai giudici dei Tar eventualmente aditi da chi ricorresse contro i provvedimenti di abbattimento e le loro basi giuridiche.
E’ chiara invece fin qui la delimitazione della materia alla quale si applica il contenuto normativo dell’emendamento: gli organismi nocivi, le piante, i frutti e loro derivati soggetti alla disciplina comunitaria della direttiva 2000/29/Ce del Consiglio dell’ 8 maggio 2000 e successive modifiche, con cui sono state adottate le misure di protezione contro l'introduzione nella Comunità di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali e contro la loro diffusione nella Comunità, recepita dall’Italia con il Decreto Legislativo 19 agosto 2005, n. 214 e successive modifiche. Il comma 2 del dell’articolo 3 bis del Decreto semplificazione modifica l'articolo 6, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152, con l’aggiunta della seguente lettera: "c-ter) “i piani, i programmi e i provvedimenti di difesa fitosanitaria adottati dal Servizio fitosanitario nazionale che danno applicazione a misure fitosanitarie di emergenza". In questa prospettiva, sembrerebbe esse questo un nuovo compito del Comitato consultivo per le valutazioni ambientali e con tanto di disciplina attuativa speciale al seguito.
Il successivo comma 4 dispone: “La mancata attuazione delle misure ufficiali fitosanitarie di cui al comma 3, necessarie ad evitare la diffusione della malattia, è punibile ai sensi dell'articolo 500 del Codice penale”. Viene qui posto un legame tra l’omissione delle condotte previste dall’emendamento o il loro impedimento forzato ed il dispositivo del primo comma dell’articolo 500 del Codice Penale, che prevede: “Chiunque cagiona la diffusione di una malattia alle piante o agli animali, pericolosa all'economia rurale o forestale, ovvero al patrimonio zootecnico della nazione, è punito con la reclusione da uno a cinque anni”.
Tale legame appare congruo poiché la giurisprudenza penale contempla che la condotta che integra il reato può consistere sia in un'azione che in un'omissione, purché, in quest'ultimo caso, l'agente abbia l'obbligo giuridico di impedire il diffondersi della malattia: il caso dei provvedimenti di abbattimento delle piante per la Xyella, dove l'obbligo è in capo tanto agli ispettori fitosanitari quanto ai proprietari dei fondi oggetto di misure d'emergenza. E’ qui che si rinviene il legame logico tra la condotta cui sono tenuti gli ispettori fitosanitari e chi impedisce ovvero omette l’applicazione delle misure d'emergenza, commettendo reato: ispettori eventualmente omissivi, privati che a vario titolo impediscono od omettono di ottemperare agli obblighi e, in ultima analisi, eventuali magistrati amministrativi che recepiscano il ricorso, tutti passibili di un procedimento penale per diffusione di malattia delle piante. In questo caso la nuova norma amministrativa amplia e finalizza la portata della norma penale preesistente verso uno specifico obiettivo: rendere cogente la speditezza degli abbattimenti e della distruzione del materiale infetto. Anche se le miti condanne previste, in un contesto come quello del processo penale italiano, appaiono di ridotta efficacia deterrente.
Il sesto ed ultimo comma dell’articolo 3 bis del Dl Semplificazioni prevede infine: “In caso di irreperibilità dei proprietari o dei conduttori a qualsiasi titolo e, nelle ipotesi di cui al comma 5 questi rifiutino l'accesso, gli Ispettori fitosanitari ed il personale di supporto muniti di autorizzazione del Servizio fitosanitario, nell'esercizio delle loro attribuzioni, al fine di attuare le misure fitosanitarie di urgenza di cui al comma 3, accedono alle aree e fondi privati con l'ausilio della forza pubblica”. In pratica entro cinque giorni, sia in caso di assenza che diniego da parte dei proprietari del fondo, si perviene all’attivazione delle misure fitosanitarie d'urgenza derivate da un provvedimento d’emergenza nazionale, contro le quali non sembra essere opponibile alcuna forma di ricorso giurisdizionale. A meno di quello pertinente il giudizio penale, cui l’inottemperante finirebbe per essere assoggettato: anche se una specifica delega di ufficiali di polizia giudiziaria che sembra essere posta nelle mani degli Ispettori fitosanitari non appare in queste norme appositamente disciplinata.
E con uno stop ai ricorsi ai Tar implicito in queste norme di carattere amministrativo e rafforzato dalla norma penale, che sembra rivolta anche ai giudici amministrativi, nel caso rallentassero abbattimenti e distruzione di materiale vegetale infetto.
E’ questo il contenuto essenziale dell’emendamento 3.0.138 all’atto di Conversione in legge del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, – il Decreto Semplificazione – introdotto dai senatori Giorgio Maria Bergesio, Giampaolo Vallardi (presidente della commissione Agricoltura del Senato), ed altri sei, tutti del gruppo parlamentare Lega-Salvini Premier-Partito Sardo d'Azione e rinvenibile nella bozza del provvedimento del Senato datata 17 gennaio 2019.
Il testo, pensato soprattutto per l’emergenza Xylella fastidiosa, complessivamente presenta però alcuni punti di debolezza. Ad esempio la formulazione di deroga ad ogni altra normativa vigente dei decreti di emergenza fitosanitaria appare generica, e non sembra di per sé sufficiente a fermare i ricorsi al Tar. Mentre la norma penale richiamata sembra potersi applicare solo alle “malattie delle piante” ovvero alla Xyella fastidiosa, ma non anche ad altri organismi parimenti nocivi, come ad esempio la Mosca orientale della frutta Bactrocera dorsalis, non definibili come malattia: questo a causa della impossibilità di applicazione delle norme penali per analogia legis, prevista espressamente dall’articolo 14 delle Preleggi. Nel complesso, il combinato disposto delle norme amministrative e penali - e con specifico riferimento al caso Xyella fastidiosa - sembra rivolto anche ai giudici dei Tar eventualmente aditi da chi ricorresse contro i provvedimenti di abbattimento e le loro basi giuridiche.
Emergenze fitosanitarie inserite nel Testo unico ambientale
Al testo originario del Decreto Semplificazione viene aggiunto un articolo 3-bis titolato “Norme per il contrasto delle emergenze fitosanitarie”. Questo articolo introduce una modifica al Testo unico dell’ambiente – aggiungendo la lettera C-ter all’articolo 6, comma 4 del Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. Un inserimento forse frutto di un errore, poiché l’articolo 6 disciplina le attribuzioni del Comitato consultivo per le valutazioni ambientali, e le norme per le emergenze fitosanitarie appaiono a prima vista non pertinenti all’articolato ambientale in quel punto.La deroga ad ogni altra legislazione vigente
In ogni caso, il primo comma dell’articolo 3 bis del Decreto semplificazione dispone: “Al fine di proteggere (…), l'agricoltura e le foreste dalla diffusione di organismi nocivi per le piante, le misure fitosanitarie ufficiali e ogni altra attività ad esse connessa, derivanti da provvedimenti di emergenza fitosanitaria, ivi compresa la distruzione delle piante e dei prodotti delle piante contaminate, si provvede in deroga ad ogni disposizione vigente, nei limiti e secondo i criteri indicati nel decreto di emergenza fitosanitaria”. Da questa norma dovrebbe derivare lo stop a qualsiasi forma di ricorso amministrativo da parte di eventuali ricorrenti, anche se la formulazione “in deroga ad ogni disposizione vigente” quale attributo del decreto ministeriale di emergenza fitosanitaria appare generica. E il giudice potrebbe non eccepire l'improcedibilità del ricorso per violazione di norme imperative di legge.E’ chiara invece fin qui la delimitazione della materia alla quale si applica il contenuto normativo dell’emendamento: gli organismi nocivi, le piante, i frutti e loro derivati soggetti alla disciplina comunitaria della direttiva 2000/29/Ce del Consiglio dell’ 8 maggio 2000 e successive modifiche, con cui sono state adottate le misure di protezione contro l'introduzione nella Comunità di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali e contro la loro diffusione nella Comunità, recepita dall’Italia con il Decreto Legislativo 19 agosto 2005, n. 214 e successive modifiche. Il comma 2 del dell’articolo 3 bis del Decreto semplificazione modifica l'articolo 6, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152, con l’aggiunta della seguente lettera: "c-ter) “i piani, i programmi e i provvedimenti di difesa fitosanitaria adottati dal Servizio fitosanitario nazionale che danno applicazione a misure fitosanitarie di emergenza". In questa prospettiva, sembrerebbe esse questo un nuovo compito del Comitato consultivo per le valutazioni ambientali e con tanto di disciplina attuativa speciale al seguito.
Attività degli ispettori fitosanitari in emergenza e Codice Penale
Il comma 3 dell’articolo 3 bis detta le norme dispositive: ”Nei casi di misure fitosanitarie di urgenza derivanti da provvedimenti fitosanitari di emergenza, i Servizi fitosanitari competenti per territorio attuano o fanno attuare tutte le misure ufficiali ritenute necessarie ad evitare la possibile diffusione di una malattia, ivi compresa la distruzione delle piante e dei prodotti delle piante contaminate, sui materiali di imballaggio, sui recipienti, sui macchinari o su quant'altro possa essere veicolo di diffusione di organismi nocivi”.Il successivo comma 4 dispone: “La mancata attuazione delle misure ufficiali fitosanitarie di cui al comma 3, necessarie ad evitare la diffusione della malattia, è punibile ai sensi dell'articolo 500 del Codice penale”. Viene qui posto un legame tra l’omissione delle condotte previste dall’emendamento o il loro impedimento forzato ed il dispositivo del primo comma dell’articolo 500 del Codice Penale, che prevede: “Chiunque cagiona la diffusione di una malattia alle piante o agli animali, pericolosa all'economia rurale o forestale, ovvero al patrimonio zootecnico della nazione, è punito con la reclusione da uno a cinque anni”.
Tale legame appare congruo poiché la giurisprudenza penale contempla che la condotta che integra il reato può consistere sia in un'azione che in un'omissione, purché, in quest'ultimo caso, l'agente abbia l'obbligo giuridico di impedire il diffondersi della malattia: il caso dei provvedimenti di abbattimento delle piante per la Xyella, dove l'obbligo è in capo tanto agli ispettori fitosanitari quanto ai proprietari dei fondi oggetto di misure d'emergenza. E’ qui che si rinviene il legame logico tra la condotta cui sono tenuti gli ispettori fitosanitari e chi impedisce ovvero omette l’applicazione delle misure d'emergenza, commettendo reato: ispettori eventualmente omissivi, privati che a vario titolo impediscono od omettono di ottemperare agli obblighi e, in ultima analisi, eventuali magistrati amministrativi che recepiscano il ricorso, tutti passibili di un procedimento penale per diffusione di malattia delle piante. In questo caso la nuova norma amministrativa amplia e finalizza la portata della norma penale preesistente verso uno specifico obiettivo: rendere cogente la speditezza degli abbattimenti e della distruzione del materiale infetto. Anche se le miti condanne previste, in un contesto come quello del processo penale italiano, appaiono di ridotta efficacia deterrente.
Accesso ai fondi contaminati: entro 5 giorni, anche con la forza pubblica
Il comma 5 dell’articolo 3 bis del Dl Semplificazioni, invece, con riguardo all’attività degli ispettori fitosanitari citata nel comma 3 recita: ”Gli Ispettori fitosanitari ed il personale di supporto muniti di autorizzazione del Servizio fitosanitario e previo avviso da comunicare almeno cinque giorni prima della verifica, possono accedere a tutti i luoghi in cui i vegetali, i prodotti vegetali e le altre voci elencate nel decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 214, oggetto di misure fitosanitarie si trovano, in qualsiasi fase della catena di produzione e di commercializzazione, compresi i mezzi utilizzati per il loro trasporto e i magazzini doganali, fatte salve le normative in materia di sicurezza nazionale ed internazionale”. Tale passo dell’emendamento chiama direttamente in causa l’atto di recepimento della Direttiva 2000/29/CE che disciplina, tra l’altro, quali sono gli organismi nocivi di cui deve essere vietata l’introduzione o la diffusione in tutti di Stati membri dell'Unione europea: come la Xylella fastidiosa (presente in Puglia) e la Bactrocera dorsalis (segnalata in Campania).Il sesto ed ultimo comma dell’articolo 3 bis del Dl Semplificazioni prevede infine: “In caso di irreperibilità dei proprietari o dei conduttori a qualsiasi titolo e, nelle ipotesi di cui al comma 5 questi rifiutino l'accesso, gli Ispettori fitosanitari ed il personale di supporto muniti di autorizzazione del Servizio fitosanitario, nell'esercizio delle loro attribuzioni, al fine di attuare le misure fitosanitarie di urgenza di cui al comma 3, accedono alle aree e fondi privati con l'ausilio della forza pubblica”. In pratica entro cinque giorni, sia in caso di assenza che diniego da parte dei proprietari del fondo, si perviene all’attivazione delle misure fitosanitarie d'urgenza derivate da un provvedimento d’emergenza nazionale, contro le quali non sembra essere opponibile alcuna forma di ricorso giurisdizionale. A meno di quello pertinente il giudizio penale, cui l’inottemperante finirebbe per essere assoggettato: anche se una specifica delega di ufficiali di polizia giudiziaria che sembra essere posta nelle mani degli Ispettori fitosanitari non appare in queste norme appositamente disciplinata.
