La Politica Agricola Comune (Pac) rappresenta uno strumento fondamentale di integrazione al reddito delle aziende agricole. Ogni agricoltore, quando presenta la domanda unica, sa che grazie al possesso dei Titoli Pac riceverà dei fondi che aiuteranno la sostenibilità economica dell'impresa. Ma questi fondi sono anche destinati a remunerare l'agricoltore per i suoi sforzi a tutela dell'ambiente, oltre che la sua attività di produrre cibo e quindi garantire la sicurezza alimentare dell'Europa.
Ma come sono nati i Titoli Pac e come sono cambiati nel corso degli anni? In questo articolo cercheremo di dare una risposta a queste domande grazie all'aiuto di Angelo Frascarelli, docente presso l'Università degli Studi di Perugia che da anni studia le politiche agricole europee.
Storia della Pac: dalla fame all'abbondanza
La Politica Agricola Comune nasce nel 1962 come risposta alla grave scarsità di cibo che caratterizzava l'Europa nel Dopoguerra. Il sistema agricolo europeo era arretrato e frammentato, e non riusciva a garantire la sicurezza alimentare dei cittadini.
L'idea di una Politica Agricola Comune prende forma con il Trattato di Roma del 1957, che istituisce la Comunità Economica Europea (Cee). L'obiettivo era quello di armonizzare le politiche agricole dei sei Stati fondatori (Italia, Francia, Germania Ovest, Belgio, Olanda e Lussemburgo), creando un mercato unico agricolo.
I principi fondamentali della Pac, delineati nella Conferenza di Stresa del 1958, erano cinque:
- Aumentare la produttività agricola attraverso innovazione e meccanizzazione.
- Assicurare un tenore di vita equo agli agricoltori, garantendo redditi stabili.
- Stabilizzare i mercati, evitando eccessive fluttuazioni dei prezzi.
- Garantire la sicurezza degli approvvigionamenti, evitando carenze alimentari.
- Assicurare prezzi accessibili ai consumatori senza penalizzare i produttori.
Per raggiungere questi obiettivi, la Pac introduce un sistema di prezzi garantiti, in cui i prodotti agricoli avevano un prezzo minimo assicurato. Se il mercato non riusciva ad assorbire tutta la produzione, la Cee interveniva acquistando le eccedenze. Questo modello garantì un rapido aumento della produzione, tanto che negli Anni Settanta l'Europa passò dalla penùria alimentare all'eccesso di offerta.
Dalle montagne di burro alla Riforma Fischler
Se negli Anni Sessanta e Settanta la Pac era stata una politica di successo, garantendo l'autosufficienza alimentare dell'Europa, negli Anni Ottanta emerse un problema strutturale: la sovrapproduzione. Il sistema di prezzi garantiti incentivava gli agricoltori a produrre sempre di più, senza considerare la domanda reale. Inoltre, i prezzi mantenuti artificialmente elevati, rendevano il surplus difficilmente esportabile.
Nel 1984 vengono introdotte le quote (famose quelle nel settore del latte), un sistema che impone limiti alla produzione per evitare un'eccedenza ingestibile. Tuttavia, il problema non viene risolto del tutto: nel 2003 l'Europa aveva ancora 223mila tonnellate di burro e 194mila tonnellate di latte in polvere stoccate nei magazzini, accumulati negli anni di acquisti pubblici.
Per questo motivo, a partire dagli Anni Novanta, l'Unione Europea avvia una serie di riforme per ridurre l'intervento sui mercati e rendere l'agricoltura più competitiva.
La prima importante riforma fu emanata nel 1992, la Riforma MacSharry, entrata in vigore nel 1993. Questa riforma ha trasformato una parte del sostegno sui prezzi in sostegno diretto all'agricoltore, da cui nascono i pagamenti compensativi che poi con Agenda 2000 diventano pagamenti diretti.
La rivoluzione della Riforma Fischler (2003): il disaccoppiamento
La Riforma Fischler del 2003 è un'altra grande trasformazione della Pac. "Il principio fondamentale di questa riforma è il disaccoppiamento totale: gli aiuti agli agricoltori non sono più legati alla produzione, ma vengono erogati sotto forma di Titoli all'aiuto, calcolati in base ai sussidi ricevuti nel periodo di riferimento 2000-2002", spiega Frascarelli.
L'Italia, come altri Paesi, ha adottato il modello storico per il calcolo dei Titoli Pac. Questo sistema assegna a ogni agricoltore un numero di Titoli pari agli ettari che coltivava nel periodo di riferimento (2000-2002), con un valore basato sugli aiuti ricevuti in quegli anni.
Facciamo un esempio. Se un agricoltore coltivava 100 ettari e riceveva 30mila euro di aiuti, gli venivano assegnati cento Titoli da 300 euro ciascuno. Ancora oggi, ogni anno, per ricevere il pagamento, l'agricoltore deve dimostrare di possedere almeno tanti ettari quanti Titoli.
Questa scelta ha cristallizzato le disparità tra agricoltori, poiché chi nel 2000-2002 riceveva più aiuti (ad esempio nel tabacco o nel pomodoro da industria) ha continuato a ricevere pagamenti più alti rispetto a chi coltivava cereali o vite. Al contrario, alcuni Paesi come la Germania hanno adottato un modello regionalizzato, che distribuisce i pagamenti in modo uniforme tra gli agricoltori di una stessa area.
"Con la Riforma Fischler il sostegno non era più legato alla terra in sé, ma all'agricoltore, che poteva scegliere liberamente cosa coltivare o se coltivare. L'obiettivo della riforma era chiaro: rendere l'agricoltura più competitiva e orientata al mercato", spiega Angelo Frascarelli. "Con Fischler passa il concetto che il sostegno della Pac deve essere legato ai beni pubblici che interessano i cittadini, come la qualità degli alimenti, il mantenimento dei terreni in buone condizioni agronomiche ambientali, la tutela del paesaggio e il benessere animale".
Fischler introduce il concetto di condizionalità
Un altro pilastro della Riforma Fischler è la condizionalità: gli aiuti Pac non vengono concessi in modo automatico, ma sono subordinati al rispetto di norme ambientali, di sicurezza alimentare e di benessere animale.
Gli agricoltori, per ricevere i pagamenti, devono rispettare obblighi come:
- Mantenere i terreni in buone condizioni agronomiche e ambientali.
- Evitare l'inquinamento delle acque da fertilizzanti e agrofarmaci.
- Garantire il benessere degli animali negli allevamenti.
Questa riforma ha rappresentato un cambio di paradigma: gli agricoltori non vengono più pagati per quanto producono, ma per come gestiscono le loro terre. Un principio che anche oggi è conosciuto bene, visto che gli agricoltori hanno a che fare con la "condizionalità rafforzata".
Le disuguaglianze tra agricoltori e la convergenza
Uno degli effetti collaterali del modello storico di assegnazione dei Titoli è che ha creato grandi disparità tra gli agricoltori. Alcuni potevano ricevere 5mila euro per ettaro (c'è chi ne prendeva 42mila), altri solo 100. Consci di queste disparità, i legislatori, già a partire dalla riforma del 2014, introducono un modello di convergenza, per cui i Titoli di valore molto alto vengono abbassati, e viceversa. Questo ha mitigato leggermente le differenze, che pure sono rimaste.
"Dopo il 2022 l'Unione Europea ha dato agli Stati membri un'indicazione molto chiara: occorre dare un pagamento a ettaro, senza Titoli. Però siccome alcuni Paesi, tra cui l'Italia, li volevano mantenere per non stravolgere lo status quo, è stata approvata una deroga che anche con l'attuale riforma, in via eccezionale, ha permesso ad ogni Stato membro di continuare ad andare avanti coi Titoli", spiega Frascarelli, che poi precisa: su ventisette Paesi dell'Unione Europea, diciannove non hanno i Titoli e solo otto continuano ad averli.
C'è da dire che nell'attuale riforma Pac (2023-2027), il principio di convergenza viene rafforzato. C'è stato prima di tutto un taglio drastico ai Titoli più elevati, con un tetto a 2mila euro. E poi è stato introdotto un sistema per il quale i Titoli sopra il valore unitario medio (pari a 164 euro), diminuiscono gradualmente. Invece i Titoli con valore molto basso aumentano progressivamente.
2028, la fine dei Titoli Pac?
Nel 2028 i Titoli Pac verranno probabilmente aboliti definitivamente. Il nuovo sistema prevederà un pagamento diretto per ettaro, senza più la necessità di possedere un Titolo. Questo metterà fine alle disuguaglianze tra agricoltori e renderà il sistema più equo.
"È un cambiamento epocale, ma inevitabile. Il motivo è semplice: il sistema dei Titoli si basa su aiuti storici calcolati sul periodo 2000-2002, cioè su una realtà agricola di oltre vent'anni fa. È impensabile che nel 2028 un agricoltore riceva ancora un pagamento basato su quello che faceva a inizio Anni Duemila. Già oggi, la maggior parte dei Paesi europei ha abbandonato i Titoli e l'Italia è uno degli ultimi a mantenerli, ma solo in regime di deroga", sottolinea Angelo Frascarelli.
"Con la nuova Pac, dal 2028, il sistema sarà più semplice e più equo: gli aiuti non saranno più legati ai Titoli, ma verranno distribuiti in modo uniforme su tutti gli ettari ammissibili. D'altronde la Pac sta andando verso un modello in cui il sostegno è uguale per tutti e orientato a obiettivi ambientali e di sostenibilità".
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