L'Area di Coordinamento dell'Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (Agea) ha di recente riorganizzato il settore dei controlli antifrode sugli aiuti comunitari. La nuova strategia antifrode di Agea Coordinamento rompe gli schemi con il passato. La creazione di un Ufficio Antifrode dedicato, con personale specializzato che utilizza strumenti all'avanguardia di intelligenza artificiale, consente di capovolgere il paradigma della ricerca della frode. Agea non è più solo soggetto passivo delle frodi, ma si attiva nella ricerca di queste attraverso lo studio e l'applicazione di indici di rischio creati e tarati sugli archetipi della frode, proponendo modelli di attuazione strategica anche in funzione di indagine preventiva.
I controlli antifrode avvengono attraverso la piattaforma Arachne - messa a disposizione di tutti i Paesi Membri dall'Unione Europea - con la Piattaforma Nazionale Antifrode-Sas. L'utilizzo congiunto di tali strumenti ad alta tecnologia produce un follow-up, isolando specifici fattori di rischio e conseguenti potenziali aree di frodi.
I controlli di prima istanza vengono effettuati da tutti gli Organismi Pagatori, Agea in testa, sulla base di una strategia antifrode uniformata a livello nazionale da Agea Coordinamento. Pertanto, Agea Coordinamento, attivando il combinato disposto delle due piattaforme Arachne e Sas, richiede l'intervento del Gruppo di Lavoro, con valenza tecnico-amministrativa e giuridica, per la gestione dei casi di follow-up conseguente all'analisi antifrode.
Per ciò che concerne le attività di tipo tecnico-amministrativo il gruppo è composto da Guardia di Finanza - Nucleo Speciale Spesa Pubblica e Repressione Frodi Comunitarie, Arma dei Carabinieri - Comando Carabinieri per la Tutela Agroalimentare e Agecontrol Spa. Tutte le attività legate all'ambito antifrode sono incardinate nell'Ufficio Antifrode e Risk-Compliance presso Agea Coordinamento.
Leggi anche Pac, raffica di pagamenti sotto scadenza
Tale tipologia di organizzazione sta già dando ottimi risultati tanto che ha visto il plauso della Direzione Generale dell'Agricoltura e dello Sviluppo Rurale della Commissione Europea, al punto che la strategia italiana è stata indicata come modello di riferimento ed è stato affidato ad Agea il coordinamento dei 26 Stati Membri dell'Ue relativamente allo studio sui nuovi indicatori di rischio che verranno implementati in Arachne a partire dal 2025. L'utilizzo di Arachne è promosso dalla Commissione Europea che ha intrapreso un percorso per renderlo obbligatorio.
Con una visione strategica, l'Italia ha fatto da apripista nell'impiego di questo sistema. Il passo ulteriore sarà quello, nel corso del 2025, di mettere a terra strategie non più sperimentali, ma standardizzate di prevenzione delle frodi comunitarie in ambito agricolo.
Lotta alle frodi, un imperativo categorico
La lotta alle frodi comunitarie è un imperativo categorico per l'Unione Europea: basti pensare che gli Stati Membri condividono questa esigenza a partire dal Trattato sul Funzionamento dell'Ue. Ma c'è di più: per gli affari agricoli l'articolo 59, paragrafo 2 del Regolamento (UE) 2021/2016 del Parlamento Europeo e del Consiglio ha stabilito che "la Commissione mette a disposizione uno strumento di estrazione dei dati per valutare i rischi presentati dai progetti, dai beneficiari, dai contraenti e dai contratti, garantendo nel contempo un onere amministrativo minimo e un'efficace tutela degli interessi finanziari dell'Unione". Agea, in quanto Organismo di Coordinamento ai sensi dell'articolo 3, comma 3 del Regolamento Ue di esecuzione n. 128/2022, ha organizzato il sistema dei controlli antifrode su base nazionale, utilizzando il sistema messo a disposizione dall'Unione: Arachne.
Il "chi è?" di Arachne
Arachne è lo strumento informatico integrato per l'estrazione di dati e la valutazione del rischio con l'arricchimento dei dati sviluppato dalla Commissione Europea. Obiettivo di Arachne è sostenere gli Stati Membri nei controlli amministrativi e di gestione. Arachne arricchisce i dati inseriti da ciascun Paese Membro al fine di individuare, sulla base di una serie di indicatori di rischio, i progetti, i beneficiari, i contratti, i contraenti e i subappaltatori di potenziali soggetti a rischi di frode, conflitti d'interessi o altre irregolarità.
Esso, tuttavia, non valuta la condotta individuale dei beneficiari dei fondi e non esclude automaticamente dai fondi dell'Ue beneficiari o potenziali beneficiari. Lo strumento invia segnalazioni di rischio agli Organismi Pagatori, nel caso di specie dei fondi agricoli, per arricchire i controlli, ma non fornisce loro alcuna prova di errore, irregolarità o frode.
L'utilizzo di Arachne, quindi, diventa essenziale per gli Organismi Pagatori nella propria attività di analisi dei rischi al fine di gestire le funzioni di prevenzione, individuazione e gestione delle frodi, garantendo, allo stesso tempo, un onere amministrativo minimo e un'efficace tutela degli interessi finanziari dell'Unione.
Tale sistema informatico, che agisce con il supporto di oltre 100 indicatori di rischio, raggruppati in 7 categorie come appalti, gestione contrattuale di contratti, ammissibilità, performance (o prestazioni), concentrazione, ragionevolezza e reputazione e allarme allerta frode, è strumentale all'individuazione anche preventiva, di soggetti a rischio di frodi e situazioni di conflitto di interessi oltre che ulteriori forme di irregolarità amministrative.
Agea Coordinamento, sull'esigenza di rafforzare la reazione ai comportamenti fraudolenti in ambito di erogazioni agricole, ha affiancato alla piattaforma Arachne un'ulteriore piattaforma di analisi che consente di ottenere una maggiore accuratezza dell'analisi antifrode e, dunque, una puntuale definizione e scrematura degli output di rischio per le potenziali frodi, utilizzando un approccio di analisi integrato che si fondi su indicatori di rischio creati, tarati e pesati sulle esigenze della realtà italiana: la Piattaforma Nazionale Antifrode-Sas.
La nuova strategia antifrode
La nuova strategia antifrode consentirà di avere un approccio ancora più analitico nella gestione delle frodi, come determinato dall'esito del progetto pilota, messo in atto nel corso del 2024, che ha consentito, partendo da un campione di circa 10mila beneficiari, di scremare un output di Arachne, di circa 7mila, in 79 beneficiari.
Nell'ambito della strategia antifrode nazionale, Agea Coordinamento metterà a disposizione degli Organismi Pagatori, la piattaforma di business analytics system sviluppata in house che, grazie all'utilizzo di modelli statistici avanzati, è in grado di circoscrivere gli indicatori di rischio iniziali determinati da Arachne e permettere a ciascuna Agenzia di Pagamento una maggiore accuratezza nelle analisi antifrode.
La strategia nazionale antifrode di Agea prevede l'utilizzo congiunto e integrato sia della piattaforma unionale Arachne sia della Piattaforma Nazionale Antifrode-Sas; ciò consentirà di ottenere un'ulteriore e puntuale definizione e scrematura degli output di rischio per le potenziali frodi restituito dall'analisi della piattaforma Arachne.
La nuova strategia potrà consentire, con l'ausilio della piattaforma Sas, di avere un approccio più analitico alla gestione delle frodi, dal momento che è in grado di effettuare un monitoraggio puntuale dei dati caricati per la rilevazione delle anomalie e dei comportamenti dei soggetti richiedenti gli aiuti della Pac (Feaga e Feasr) ottenendo così un diffuso incremento dell'efficienza nelle attività di detection e investigation delle casistiche a rischio frode.
Per consentire che tale attività si esplichi con la maggiore efficacia possibile, gli Organismi Pagatori stanno provvedendo, periodicamente e a cadenze prestabilite, al caricamento dei dati in Arachne dei richiedenti di aiuti comunitari in maniera tale da coprire, nel corso dell'anno, l'intero panorama delle misure domande connesse alla programmazione Pac 2023-2027.
Leggi anche Pac, calcolati gli importi per il pagamento dei saldi sulla domanda unificata 2024
A tal proposito è allo studio un applicativo che consenta di automatizzare l'estrazione dei dati ed il popolamento del tracciato record da convertire nel formato Xlm per il caricamento dei dati sulla piattaforma comunitaria in modo da rendere più efficiente il processo stesso di implementazione della piattaforma di analisi.
Agea Coordinamento, mediante l'Ufficio Antifrode e Risk Compliance, in collaborazione con gli uffici tecnici della Direzione Digital Transformation di Agea stanno sviluppando un sistema di popolamento automatico del tracciato Arachne. La finalità è snellire l'attuale procedura manuale, foriera di potenziali errori, e ridurre i tempi dell'attività così da avere un monitoraggio continuo delle domande Pac.
Caccia alle frodi
Periodicamente verranno individuate le misure comunitarie oggetto di caricamento su Arachne e da queste verrà estratto un campione significativo che consentirà di coprire la più ampia area possibile, utilizzando la metodologia per il campionamento, già utilizzata per il progetto pilota del 2024, la "Multistadio", secondo la quale, in riferimento a ciascun Organismo Pagatore interessato, il processo di campionamento si articolerà in due fasi distinte:
- calcolo della numerosità del campione (dimensione);
- distribuzione delle domande in base alla percentuale di spesa riportata nelle dichiarazioni annuali, distinte per macroarea e per Organismo Pagatore.
La distribuzione del rispettivo numero delle domande da estrarre a campione verrà effettuata tenendo conto, ferma restando la distinzione dei due pilastri comunitari di sostegno, Feaga e Feasr, anche della distinzione dei fondi nelle seguenti macroaree:
- Aiuti Sigc (aiuti a capo o a superficie sia di primo che di secondo pilastro)
- Aiuti No Sigc (aiuti non calibrati su capi e superficie di varia natura)
- Aiuti Nazionali
- Aiuti agli Investimenti.
Il metodo scelto per la distribuzione del campione è il metodo di campionamento per unità monetaria (Monetary Unit Sampling - MUS) che prevede un'estrazione dell'elemento con probabilità direttamente proporzionali alle dimensioni economiche: più elevato è il valore monetario, maggiore è la probabilità che venga scelta l'operazione. Un altro aspetto favorevole per cui si sceglie questo campionamento è che i valori di spesa per ciascuna operazione mostrano un'elevata variabilità.
La prevenzione delle frodi
Parallelamente, si avvierà il campionamento e il caricamento dei dati delle domande relative alla campagna dell'anno in corso così da dar luogo anche ad un'analisi antifrode di tipo preventivo che, a regime delle procedure, diventerà l'attività centrale dell'azione antifrode Agea, alla quale sarà sempre affiancata un'indagine di tipo storico-statistico sulla popolazione richiedente gli aiuti comunitari.
Il dato di analisi così restituito da Arachne sarà poi successivamente oggetto di ulteriore analisi da parte della Piattaforma Nazionale Antifrode-Sas, in maniera tale da ottenere un risultato concreto e maggiormente aderente alla realtà nazionale. I risultati ottenuti dal "processo integrato" Sas-Arachne saranno messi a disposizione degli Organismi Pagatori affinché possano procedere ad ulteriori controlli ispettivi.
Le misure comunitarie di volta in volta coinvolte dall'analisi saranno decise, di concerto con gli Organismi Pagatori, previa mappatura e studio finalizzati all'individuazione di eventuali punti deboli della normativa che possano presentare un potenziale rischio frode.
Su tali punti di caduta verranno costruiti, in condivisione con gli Op, appositi indicatori di rischio che risulteranno, in tal modo, più aderenti alla realtà del caso concreto, forniranno un'analisi di rischio reale e dettagliata e verranno utilizzati per l'analisi integrativa sulla Piattaforma Nazionale Antifrode-Sas.
La Piattaforma Nazionale Antifrode-Sas verrà messa a disposizione degli Organismi Pagatori, i quali verranno dotati di un'apposita utenza e potranno autonomamente operare sulla base di scelte condivise con l'Organismo di Coordinamento.
Il procedimento di rilascio delle utenze avverrà successivamente al rilascio in produzione dell'applicativo, circostanza questa che consentirà di elaborare un piano di formazione all'interno del quale si potranno esprimere tutte le funzionalità di analisi della piattaforma.
Op e Gruppo di Lavoro Antifrode
L'output dell'analisi di rischio restituito dall'azione integrata delle piattaforme utilizzate sarà poi oggetto di ulteriore approfondimento informativo partendo da quanto evidenziato dagli indicatori di rischio attivati.
Tale attività verrà svolta essenzialmente, e in prima battuta, dagli Op, i quali sono detentori del fascicolo aziendale ed hanno dunque una visuale completa ed esaustiva dei dati occorrenti per l'effettuazione di tale disamina.
L'analisi successiva si snoderà attraverso l'intervento del Gruppo di Lavoro Antifrode, costituito in Agea con determina del Direttore Coordinamento n. 2 del 15 gennaio 2025, che vede la partecipazione integrata con i membri di Guardia di Finanza, Carabinieri e Agecontrol, sopra citati. In tale occasione, i risultati saranno condivisi e verranno valutate le azioni conseguenti da intraprendere, finalizzate al necessario arricchimento informativo delle base dati così ricostruita, con l'ausilio delle Banche Dati in uso ai diversi componenti istituzionali presenti al tavolo.
La finalità di tale attività di arricchimento informativo si situa nell'individuazione dell'attività di follow-up che ogni segnalazione restituita dall'analisi di rischio deve seguire, vale a dire:
- rilevanza penale dell'irregolarità;
- rilevanza amministrativa dell'irregolarità;
- mera irregolarità che non determina sanzioni né recupero di somme indebite;
- archiviazione.
Sarà compito degli Organismi Pagatori territorialmente competenti attivare le procedure relative al recupero di quelle percezioni degli aiuti comunitari che si riveleranno come indebite all'esito delle attività di analisi antifrode, oltre che la procedura sanzionatoria ai sensi della Legge 898/86.
A valle dell'attività di follow-up, e nell'ambito del Gruppo di Lavoro e in collaborazione con gli Op verrà avviata la discussione e il confronto sull'analisi, al fine di individuare, sostanzialmente, il grado di incisività dell'analisi svolta rilevando eventualmente gli aspetti da rafforzare. Il tavolo di lavoro sarà anche l'occasione per avviare il confronto su nuovi indicatori di rischio.
L'attività del Gruppo di Lavoro dovrà necessariamente orientarsi anche in funzione preventiva occupandosi anche dell'analisi dei dati finalizzata all'individuazione di schemi di frode che potendosi potenzialmente replicare danno vita a "filoni di frode" tipizzati che l'azione del Gruppo di Lavoro potrà parimenti intercettare e neutralizzare. Ma Agea collabora anche con altri enti per prevenire le frodi.
Protocollo Agea-Ismea
Non a caso Agea e Ismea hanno recentemente firmato un Protocollo per rafforzare le sinergie strategiche e operative in qualità di Agenzie collegate al Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste in merito anche alla prevenzione e al contrasto del fenomeno della indebita percezione dei fondi unionali e nazionali gestiti da Agea. Il raggiungimento di tale proficuo traguardo era stato fortemente auspicato anche dal ministro Francesco Lollobrigida.
L'obiettivo del Protocollo è quello - lato Agea - di mettere a disposizione una serie di specifici servizi informatici del Sian per semplificare e velocizzare - lato Ismea - il blocco o lo svincolo delle particelle catastali necessarie al percepimento delle agevolazioni unionali e nazionali gestite da Agea.
Tale procedura era gestita, fino ad oggi, manualmente. Nasce così, in sostanza, il nuovo bando virtuale digitale direttamente collegato al Sian con appositi applicativi gestionali; un vero e proprio cruscotto informatico, finalizzato a ridurre i tempi di gestione dei flussi informativi tra Ismea e Agea.
La strategia messa in campo è quella di:
- rendere digitali i dati e le informazioni sui terreni di proprietà di Ismea;
- rappresentare i terreni in modo grafico e non più alfanumerico (ciò anche grazie all'introduzione da parte di Agea della Carta Nazionale dell'Uso del Suolo e il nuovo software del fascicolo aziendale - già in esercizio dal 2024);
- avere un'indicazione esatta del macrouso del suolo;
- monitorare, costantemente, l'andamento dell'assegnazione delle superfici in funzione dell'eventuale risoluzione dei rapporti contrattuali con Ismea. Tali informazioni saranno rese a disposizione degli Organismi Pagatori in modalità real time.
Per avere un'idea del salto di qualità che si ottiene basta tenere presente l'iter ad oggi dell'assegnazione dei terreni: gli agricoltori acquistano un terreno con patto di riservato dominio in cui è previsto il pagamento del prezzo in rate, di norma, annuali. Nel caso in cui l'agricoltore non rispetti il piano di rateizzazione, si procede a disporre la risoluzione contrattuale e a estrometterlo dal terreno. In questa fase, il terreno rientra nella disponibilità di Ismea e non è più possibile percepire le agevolazioni unionali e nazionali gestite da Agea.
Può purtroppo verificarsi la situazione in cui, anche dopo la risoluzione contrattuale, alcuni agricoltori, non avendone più titolo, continuano a chiedere e a percepire le agevolazioni proprio su quei terreni di Ismea. Senza un portale informatico, vi è il rischio di verificare e riscontrare tali indebite percezioni con ritardo.
Da oggi, Ismea può caricare, all'interno del cruscotto informatico, i documenti necessari all'assegnazione delle terre e il mancato rispetto del piano di rateizzazione (la risoluzione) sarà oggetto di verifica immediata da parte di Agea. Il fascicolo aziendale sarà infatti aggiornato con tempestività e tutti gli Organismi Pagatori avranno la possibilità di procedere alle immediate verifiche.
